Что значит прямые выборы мэра
Выжутович: В большинстве городов РФ сейчас действует система дуумвиратов
На «возвращении» прямых выборов мэров сейчас настаивают некоторые парламентские партии, включив этот пункт в свои предвыборные программы. Но почему «возвращение»? Федеральный закон прямые выборы мэров не запрещает, просто решения о них принимаются на уровне региональных заксобраний. Сейчас граждане могут избирать мэров Абакана, Анадыря, Новосибирска, Томска, Хабаровска, Улан-Удэ и Якутска. В остальных городах управленческие функции переданы сити-менеджерам.
То есть в большинстве городов России сейчас действует система так называемых дуумвиратов (двуглавая система управления): гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Официально считается, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна.
Она якобы помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичней. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится декоративной фигурой. За последние пять лет число административных центров, управляемых сити-менеджерами, возросло более чем в три раза. Институт сити-менеджеров введен в 44 региональных столицах и почти в 5 тысячах муниципальных образований.
Первые места в рейтинге заняли Казань, Тюмень и Ростов-на-Дону. В нижней части рейтинга расположились Омск, Нижний Новгород, Владивосток, Махачкала. Среди аутсайдеров также Новосибирск (73-е место), Воронеж (66-е), Пермь (63-е), где власть, по мнению экспертов, неэффективно пользуется своими ресурсами. При этом, отмечают эксперты, эффективность власти не зависит от того, двуглавая или одноглавая система управления используется в городе, куда большее значение имеют бюджетная политика и финансовая обеспеченность.
Почему до последнего времени верховная власть поощряла отмену прямых выборов мэров, в общем, понятно. Такие мэры, по мнению центра, бывают излишне самостоятельны, строптивы, нередко на выборах бросают вызов кандидату от партии власти и, случается, побеждают. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.
Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний и глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».
Реформа местного самоуправления пока не приносит желаемых результатов. Результаты появятся только тогда, когда расширение полномочий местной власти будет подкрепляться финансово. А до тех пор, пока муниципальная казна бедна, населению будет все равно, избран городской глава или назначен.
Отмена выборов градоначальников в России началась тихо и «снизу»
Мэрзацы!
В России началась повальная отмена прямых выборов мэров. Решать, кто займёт пост главы города, теперь будут не его жители, а местные депутаты. За короткое время новая норма спешно узаконена более чем в трети всех муниципальных образований России, например в Ульяновске, Пензе, Саратове, Великом Новгороде, Челябинске, Дербенте, Благовещенске, Нижнем Новгороде, Калининграде, Курске, Казани… В ближайшее время к этому перечню присоединятся Волгоград, Пермь, Мурманск, Архангельск, Екатеринбург, все города Ханты-Мансийского автономного округа. По мнению многих экспертов, повсеместная отмена выборов мэров связана с тем, что на них всё чаще побеждают представители оппозиции. О том, как вертикаль власти опустилась на местный уровень, рассуждает корреспондент «Нашей Версии».
О том, чтобы поменять запятую в выражении «назначать нельзя выбирать мэров», федеральная власть впервые ещё задумалась в 2006 году. Комитет Госдумы РФ по вопросам местного самоуправления тогда рекомендовал к принятию поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесённые «единороссами» Владимиром Мокрым, Владимиром Жидких и Алексеем Огоньковым. Согласно этим поправкам главы субъектов РФ получали право сами определять порядок избрания глав городов и районов, то есть заменять прямые выборы фактическим назначением сверху. Однако вскоре кнут, занесённый над головами мэров, сменился пряником. Поправки Мокрого были «засушены» в Госдуме, а спикер Борис Грызлов заявил о необходимости сохранения избираемости глав региональных центров. Впрочем, верность Кремля идеалам гражданского общества, вероятно, базировалась на прагматическом расчёте. Как выразился депутат Госдумы от КПРФ Виктор Кузнецов, «на поправки в закон о местном самоуправлении – политическое вето, потому что в результате их принятия муниципалы могут не поддержать Кремль на выборах».
С тех пор прошло несколько лет. Федеральные выборы – и думские, и президентские – закончились благополучно для «Единой России» («ЕР»), и казалось, что вертикаль власти так и не обрушится на местный уровень. Однако череда местных выборов заставила федеральную власть вновь вернуться к этому вопросу. И не просто вернуться, а ускоренными темпами разрушить всю отечественную систему местного самоуправления.
Причина вполне очевидна. Экономический ли кризис тому виной, либо просто замучившие горожан коррупция и бездействие местной власти, но всё чаще на выборах мэров верх стали одерживать представители оппозиции, и в первую очередь КПРФ. Более того, некоторые оппозиционеры побеждали с сокрушительным перевесом. Например, в Иркутске кандидат от КПРФ Виктор Кондрашов набрал 63% против 27% у кандидата от «ЕР», и.о. главы города Сергея Серебренникова. На выборах в Усть-Илимске – городе энергетиков (ГЭС и ТЭЦ) – кандидат от «Справедливой России» Владимир Ташкинов получил 72% голосов, в то время как «единоросс» Ирина Бондаренко – лишь 20%.
23 мая к списку поражений «ЕР» добавились Пущино (Московская область) и Братск (Иркутская область). Во втором по величине городе Прибайкалья победил очередной предприниматель-коммунист Александр Серов, а в подмосковном Пущине – ещё один кандидат от КПРФ, 33-летний зампред Научного центра РАН Иван Савинцев, ставший самым молодым мэром в России. Как говорится, тенденция, однако…
Конечно, можно было бы смириться с утратой монополии на власть и вести острую, напряжённую политическую конкуренцию с оппозицией, добиваясь побед в одних городах и проигрывая в других.
В конце концов так де-факто уже и происходит сейчас. Но отечественная бюрократия не привыкла к нормальной межпартийной борьбе.
Теперь предлагается ввести сразу две новые должности – главы города, которым автоматически становится председатель горсовета, и сити-менеджера, нанимаемого местными депутатами по контракту. Глава города будет заниматься лишь «разработкой стратегии его развития», что в переводе с бюрократического означает выполнение политических и представительских функций. Оперативным же управлением всего городского хозяйства станет заниматься сити-менеджер, то есть глава городской администрации.
Пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков высказался по поводу возможности полной отмены QR-кодов и других ограничений, введенных из-за ситуации с коронавирусом в России.
Зачем такой сложный огород городить? Дело в том, что просто перейти к назначаемости мэров сверху, как было сделано несколькими годами раньше в отношении глав субъектов РФ, не позволяет сделать Конституция РФ, согласно которой главы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Разумеется, федеральная власть, обладая конституционным большинством в Госдуме, могла бы легко исправить этот демократический анахронизм, поправив Основной закон РФ. Но есть и ещё одно, более весомое препятствие.
Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, которая считает эту норму обязательным элементом развития гражданского общества. Федеральная власть хочет, чтобы её признавала западная элита, а посему вынуждена считаться с требованиями Евросоюза по ограничению вертикали власти. Зато двуглавая система позволяет соблюсти все нормы дипломатического приличия. Ведь формальным главой города будет являться председатель горсовета – один из депутатов, которые избираются непосредственно народом. Получается, что и принцип демократии соблюдён, и областная власть застрахована от непредсказуемости народного выбора. Ведь волеизъявление депутатского корпуса направить в нужную сторону гораздо легче.
Собственно говоря, «единороссы» особенно и не скрывают своих мотивов. Например, глава Архангельского отделения «ЕР» Виталий Фортыгин обосновал партийную инициативу об отмене прямых выборов мэра «плохим состоянием инфраструктуры». Дескать, город находится в таком состоянии, что рассчитывать на симпатию к нынешней местной власти или её ставленнику никак не приходится.
Всё прекрасно понимает и оппозиция. По словам второго секретаря обкома КПРФ Владимира Федоренко, нововведение лишь один из способов «единороссов» удержаться у власти. Об этом же говорит и архангельский политолог Андрей Чураков: «Доверие к партии падает, но, вместо того чтобы включить мозги и начать играть честно, «единороссы» берут в руки дубину и ограждают людей от выборов». Как откровенно выразился однажды нижегородский губернатор Валерий Шанцев, «обидно, что народ очень часто выбирает не тех, кого надо».
Введение «двуглавой» власти в городах стало общефедеральной тенденцией. По инициативе свердловского губернатора Александра Мишарина сити-менеджер появился в Артёмовском, на очереди Екатеринбург. Недавно принято такое решение в Челябинске, Нижнем Новгороде, Дербенте, Благовещенске. Разрабатываются аналогичные поправки в Волгограде и Мурманске.
Недавно назначенный губернатор Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) Наталья Комарова вообще решила не мелочиться и срочно ввести институт сити-менеджеров сразу во всех городах округа. Спешка вполне понятна, ведь уже в октябре в Сургуте – одном из крупнейших городов ХМАО – пройдут выборы мэра. Как отметил директор Института региональной стратегии Александр Безделов, «губернатору проще и удобнее поставить на это место своего человека, чем тратить деньги на предвыборную кампанию». Президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов уверен, что скоро «институт сити-менеджеров будет внедряться повсеместно, хотя положительной практики их работы в России пока нет». Сторонником отмены прямых выборов зачастую оказывается и действующий мэр, которому за это предлагается сохранение поста.
В некоторых городах избиратели пытаются протестовать против реформы системы власти. Не удалось продавить отмену прямых выборов мэра и в одном из крупнейших городов Нижегородской области – Дзержинске. Голосование в последних числах мая по изменению устава Дзержинска сорвалось ввиду отсутствия кворума в городской думе. А в Перми создана коалиция «За прямые пермские выборы!», куда вошли и общественные деятели, и депутаты краевого законодательного собрания. Как говорит её член, доктор политических наук Олег Подвинцев, «устав города подгоняют под главу Перми, который не сможет переизбраться на прямых выборах». По данным «Левада-центра»*, 70–80% пермяков не желают отдавать своё право голоса городской думе.
* Негосударственная исследовательская организация «Левада-Центр» внесена Минюстом в перечень НКО, выполняющих функции иностранного агента
Крайние мэры
Утвержден новый порядок избрания мэров и в Краснодарском крае. Теперь глава местной администрации будет выбираться по следующей схеме: сначала конкурсная комиссия, состоящая из депутатов городской Думы и представителей краевой администрации, отбирает из всех претендентов несколько кандидатов, а затем городская Дума выбирает из них главу. Вся полнота исполнительной власти и управления муниципалитетом будет находиться в руках главы, а председатель Думы будет возглавлять, как и ранее, представительный орган. Новая модель начнет применяться по истечении срока полномочий действующих глав муниципальных образований. В сентябре истекают полномочия одиннадцати из них.
В Свердловской области региональное законодательное собрание ликвидировало должность «глава Екатеринбурга», которую занимает председатель городской Думы Евгений Ройзман. Но губернатор области Евгений Куйвашев наложил вето на это решение, усмотрев в нем «ущемление прав жителей Екатеринбурга», избравших Ройзмана мэром.
От прямого голосования в свое время отказались Самара, Казань, Нижний Новгород, Архангельск, Барнаул, Мурманск, Тюмень, Уфа, Пермь, Благовещенск, Тверь, Челябинск. Почти половина из 106 крупных городов страны. В Хакасии местные законодатели вообще вычеркнули из городских уставов слово «мэр»; руководитель муниципального образования там стал именоваться сообразно русскому языку «главой города».
Сегодня в большинстве городов действует система так называемых дуумвиратов: гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Многие политики уверены, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна. Она, мол, помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичней. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится представительской фигурой.
Мэры, пришедшие к власти в городе по итогам прямых выборов граждан, бывают излишне самостоятельны, строптивы. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.
Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний и глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».
Почему у россиян отбирают право выбирать мэров? Прямая демократия против вертикали власти: взгляд политолога
Все больше крупных и не очень городов России переходят от модели прямых выборов мэров к их «выборам» депутатами городских советов. При этом сами россияне считают, что выборные руководители лучше «назначенцев». Кто же прав – простые горожане или представители власти? И к чему может привести такая политика дальше?
Россияне хотят выбирать
Судя по большинству опросов общественного мнения, граждане России положительно относятся к идее возврата прямых выборов мэров городов – элемента прямой демократии, сохранившегося лишь в ряде крупных городов, а также в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Более того, в ноябре 2020 года в таком крупном городе как Екатеринбург зарегистрирована народная законодательная инициатива о возврате прямых выборов мэра, а в Новосибирске борьба за сохранение выборности главы города стала одним из важнейших факторов публичной политики.
Мэр в качестве главы областного центра здесь воспринимается как легитимная и мало уступающая по своему административно-политическому весу губернатору фигура.
Выражением значимости данного вопроса на федеральном уровне стала предложенная КПРФ поправка в Конституцию РФ (о закреплении прямых выборов мэров столиц субъектов РФ), которая правда не нашла своего отражения в тексте основного закона страны, в рамках 131 статьи которого зафиксировано, что «особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Однако, какими бы способами ни избирались/назначались мэры российских городов, статья 132 Конституции РФ подчеркивает, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В этой связи можно говорить о стремлении федерального центра сохранить административно-экономический характер должности российских мэров, совместная работа которых с губернаторским корпусом должна быть направлена на решение задач социально-экономического развития страны и минимизировать вероятность межличностной политической конфронтации в регионе.
Выборность равно ответственность
Казалось бы, какая разница – избирается или назначается мэр города? Однако, здесь важны детали. Мэр города ведает вопросами местного значения, которые довольно чувствительны и даже болезненны для большинства жителей города и шире – городской агломерации, так как касаются проблем повседневного городского быта.
Например, критику работы городских коммунальных служб жители чаще всего адресуют именно главе города и его команде, более того, вопросы городского благоустройства, ремонта многострадальных дорог местного значения, содержания и ремонта тепло- и электросетей, водопровода, канализации, вывоза и утилизации бытовых отходов – все это неизменно становится пространством высоких имиджевых рисков для мэра города (а не региональной власти), даже когда юридическую ответственность несет региональная компания-оператор.
Избрание мэров российских городов непосредственно населением (не путать с утверждением региональными заксобраниями сити-менеджеров, курирующих городское хозяйство) может выступить способом дополнительного контроля или сдерживания тех групп интересов, которыми «обрастает» мэр в процессе реализации своих полномочий в структуре властной вертикали – единой системе публичной власти в России.
С другой стороны, статус «избранного главы города» позволяет мэру отстаивать интересы города на региональном уровне, не позволяя пренебрегать интересами горожан.
При этом важно отметить, что избрание главы города населением не гарантирует защищенность данного статуса при явном или скрытом конфликте с региональной властью и может приводить к вынужденной/добровольной отставке (например, отставке главы Екатеринбурга Ройзмана в 2018 году, политическим спекуляциям вокруг мэра Якутска Авксентьевой в 2020 году и др.).
Административные и политические роли
Несмотря на то, что управление современным городом (или многомиллионной городской агломерацией) является сложным политико-административным процессом, выдвигающим высокие требования к профессиональным компетенциям главы города (в российских ВУЗах пока не существует программ профессиональной подготовки мэров), его избрание в ходе свободных и честных выборов отражает растущую гражданскую активность современного горожанина, погруженного во все более интенсивную коммуникационную среду и формулирующего качественно новые требования к публичной власти.
При этом граница между политической и административной составляющей работы главы города стирается, накладываясь на неоднородный характер городской «публики», многочисленные правительственные и неправительственные организации, обладающие различной степенью самостоятельности и ресурсной обеспеченности.
Сугубо административное решение главы современного города может стать острой политико-медийной проблемой (например, решение по строительству храма в сквере Екатеринбурга), тогда как политическое решение – например, борьба за сохранение выборности главы Новосибирска – может вызвать административные трения между городским и региональным уровнями системы публичной власти Новосибирской области, которые возглавляют выходцы из политических партий «Единая Россия» и КПРФ.
Политолог Андрей Максимов — о том, почему Кремлю выгодны прямые выборы мэров и сильная местная власть
Сегодня, 28 ноября, сразу на шести площадках — в Москве, Санкт-Петербурге, Самаре, Екатеринбурге, Перми и Ставрополе — начинается традиционный Общероссийский гражданский форум. В этом году он посвящен жизни в постковидное время. Одна из тем — судьба местного самоуправления в России. Мы поговорили со спикером форума, политологом, экспертом Комитета гражданских инициатив Андреем Максимовым о том, почему для российской власти выгодны прямые выборы мэров, почему провалилась идея назначать глав городов, куда исчезли сильные кандидаты на местных выборах и как можно это исправить.
«Поправки в Конституцию сохранили статус-кво»
— В поправках в Конституцию, инициированных президентом Владимиром Путиным, прописано, что теперь «органы местного самоуправления (МСУ) и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти». Как вы себе представляете, как это будет устроено? Действительно ли российские власти попытаются решить МСУ самостоятельности?
— С точки зрения формальной юридической ткани и правовой теории поправки в Конституцию не совершили революции в области МСУ. В любом учебнике и до этого было написано, что МСУ — это уровень публичной власти.
При обсуждении поправок в Конституцию были разные предложения. Мы предлагали закрепить принцип субсидиарности, то есть усилить МСУ. Были и другие предложения, направленные на серьезное огосударствление МСУ, вплоть до попыток его исключить из Конституции. В реальности при принятии поправок сложился баланс сил, в котором юридическая форма соответствует уже сложившемуся статус-кво. Однако понимание, как должно развиваться МСУ по новым конституционным нормам, разное.
С моей точки зрения, статус МСУ как уровня публичной власти должен выражаться в том, что этот статус должен быть более четко определен: должны быть определены полномочия, обеспечивающие механизмы, чтобы муниципальная власть могла действительно управлять коммунальным хозяйством, благоустройством, градостроительной деятельностью. Должны быть определены ресурсы, бюджетная обеспеченность. Должен быть выровнен статус муниципальных служащих с госслужбой. Механизмы ответственности должны четко корреспондировать тому, что предусмотрено госслужбой.
Я бы понимал изменения Конституции в таком ключе: что ресурсы, возможности, регламенты, ответственность местной власти должны быть более четко определены.
Мне не очень нравится, что исчезло упоминание сельских и городских поселений.
— Потому что это низовой уровень публичной власти, наиболее приближенный к людям. Это основа МСУ практически во всех странах, где исторически оно существует. Основной уровень МСУ в европейских странах — коммуна, это аналог наших поселений. МСУ прежде всего должно быть поселенческим.
Формулировка, которая сейчас в Конституции, не отрицает поселенческий принцип.
Я бы предложил защитникам местного самоуправления не отчаиваться и не переживать, что его остатки будут уничтожены на корню. Мне кажется, этого не произойдет.
«Модель сильных выборных мэров — эффективнее»
— Насколько я знаю от источников, на федеральном уровне обсуждается очередная реформа местного самоуправления, связанная со способом выбора глав крупных городов. Насколько мне известно, обсуждаются две диаметрально противоположные идеи: первая — чтобы губернаторы назначали мэров, вторая — возвращение прямых всенародных выборов глав. Вы как оцениваете оба предложения? Какое из них более подходит современной России?
— Я, безусловно, являюсь сторонником прямых выборов мэров. У нас есть исследования, подтверждающие большую эффективность этой модели.
Мы в Комитете гражданских инициатив в прошлом году выпустили доклад, который неофициально называется «Куда уходят мэры». Он посвящен тому, как формируется корпус мэров и какова судьба их представителей. Информация о том, что 15% мэров по окончании срока подвергаются уголовному преследованию, оказалась наиболее востребована СМИ.
Доклад написан на опыте 109 городов. Мы проверили гипотезу противников прямых выборов мэров, которые говорили, что мэры, назначаемые по конкурсу, — это профессионализация муниципального управления, это снижение количества ошибок, повышение уровня образования, снижение конфликтности власти. Все эти аргументы были опровергнуты этим исследованием.
Мы видим, что, с одной стороны, за 10 лет (с 2008 по 2019 год) у нас произошло двукратное изменение доминирующей модели. Если в 2008 году 74% мэров этих городов выбирались на прямых выборах, в 2014-м в 57% доминировала система сити-менеджеров, то в 2019 году доминирует модель «наемного сильного мэра».
В России выбранный жителями мэр, возглавляющий администрацию, — это возможность для жителей самостоятельно определять судьбу города, возможность мэру опираться не только на ресурс чиновников и бюджет, но и на волеизъявление жителей; и это сдерживающий механизм для региональных властей, которые сталкиваются с хозяевами территорий. Я убежден, что для федерального центра благо, если сильные мэры будут брать на себя вопросы, которые возникают на месте. Сильные мэры также сбалансируют губернаторов, которые могут оказаться чрезмерно влиятельными и неуправляемыми.
— Сильные мэры ведь также могут стать «громоотводами» для региональных властей — в политическом смысле. Если в городе что-то неприятное происходит, всегда ответственность можно переложить на избранного мэра. Если мэр — назначенец, виноватым во всем становится губернатор.
— Согласен. Беда в том, что мэры уже сегодня являются «громоотводами» в плане юридической ответственности. Хотя, по идее, нести ее в соответствии со своими ресурсами, бюджетами и полномочиями они не могут. Например, в Норильске единственный, кто понес ответственность за разлив нефти, был мэр, хотя за это отвечают регион, Федерация, предприятия. Юридически они отвечают, а политическим «громоотводом» не являются.
«Чем больше у людей ресурсов, тем более они активны»
— У жителей есть спрос на сильных мэров или это только у нас в Екатеринбурге такая иллюзия из-за того, что у нас сейчас активисты пытаются вернуть прямые выборы? В перспективе может ли требование вернуть выборы мэра стать катализатором больших протестов в России?
— Мне кажется, что да. Есть очевидный запрос, он фиксируется социологически — по опросам две трети россиян выступают за прямые выборы. Исследования не показывают, насколько люди готовы бороться за выборы. Но мы помним ситуацию в Нижнем Новгороде, где жители отстаивали выборы. Мы понимаем ситуацию в Екатеринбурге. Наверное, это зависит от того, каков региональный, городской менталитет, насколько у города развита идентичность. В Екатеринбурге, например, идентичность — сильная штука.
Сейчас желание вернуть выборы проявляется в разных городах: Тольятти, Красноярске, Тамбове. Это не единичный случай. Но реальные возможности населения поучаствовать в определении схемы муниципальной власти невелики. Референдум провести невозможно, поскольку это не вопрос местного значения. Отстоять прямые выборы в Законодательных собраниях пока не удается. Нужно думать о том, как конституционную норму о праве населения муниципалитетов определить структуру МСУ воплотить в реальной практике.
— Повышается ли интерес граждан, их вовлеченность в такие формы, как ТСЖ, ТОС, совсем крошечные единицы МСУ, где люди могут решать вопросы сами, не надеясь на власть?
— Здесь социологически померить не удается, но есть экспертные наблюдения. Они показывают, что 10-20 лет назад локальное самоуправление было верхушечным явлением, носителями которого были сами мэры. Есть ощущение, что в последние 5-10 лет увеличилось число людей, которые готовы чуть больше уделять времени самоуправленческим практикам. Снизу начало прорастать. Это инициативные группы: за/против парка, за/против храма, за пруд или его очистку. Это и ТОС, и оживление жилищного самоуправления.
Мы выявили четкую закономерность: чем больше у людей ресурсов, чем больше они могут повлиять на что-то, тем более они активны.
Если люди видят, что ТОСы реально становятся инструментом решения локальных проблем, улучшения жизни людей во дворе, доме, микрорайоне, они начинают включаться. Точно так же если люди не видят возможности на что-то повлиять, если от городского самоуправления мало что зависит: денег нет, власти нет, то и на муниципальные выборы приходят 10-20% жителей, а на федеральные — 50-70%, потому что они понимают, что реальная возможность повлиять на их жизнь есть у президента, правительства, может быть, у Госдумы, но не у мэра и городского собрания.
Низкая явка на выборы — не признак того, что жители недооценивают роль муниципальной власти, а, напротив, что они реально оценивают ее.
— Как вы относитесь к истории с уборщицей, которая стала главой поселения в Костромской области?
— Я отношусь к этому не как к недоразумению или глупости людей, а как, может быть, к их ценностному выбору. Мы знаем такие истории, когда, например, шли на выборы начальник и его водитель и водитель побеждал. На мой взгляд, на локальном уровне люди прекрасно понимают, кто это и за кого они голосуют. Но это значит, что ценность самоуправления важнее качества самого управления. В том числе это ценность честных выборов и возможности выдвижения альтернативных кандидатов.
Право граждан на выбор человека, который выражает их мнение, часто важнее гладкости и стройности управленческих механизмов. Для работы этих механизмов есть слой чиновников, которые управление поддерживают, поэтому чаще всего катастрофы от того, что один мэр сменяет другого, не происходит. Наоборот, возрастает качество политической культуры, и в следующий раз люди могут сделать уже другой выбор.
«Чтобы куда-то пошли интересные, сильные люди, им нужна мотивация»
— За последний год в России было много местных конфликтов: Куштау, Шиес, Хабаровск. Хочется понять, насколько разрешение местных конфликтов в пользу протестующих может в будущем повлиять на систему? Не получится ли так, что маленькая победа активистов сегодня в долгосрочной перспективе приведет к закручиванию гаек и ухудшению жизни тех же активистов?
— На этот вопрос нет однозначного ответа. С одной стороны, мы понимаем, что локальный интерес практически всегда ущемляется, несмотря на все попытки отстоять мнение жителей.
К сожалению, мы не сможем просчитать, каких ситуаций больше: когда власть идет навстречу протестующим или власть идет навстречу другим интересантам. Но надо сказать, что существуют и те, и другие ситуации.
Поиск правильного решения — это задача сложной медиации. Сами технологии до сих пор не очень понятны. Правильный, оптимальный баланс интересов — это то, что сложно найти и надо искать в каждой конкретной ситуации. Мы на площадке Общероссийского гражданского форума будем все стороны этого многоугольника рассматривать вблизи. Мы посмотрим, как сбалансировать мнение локальных жителей и интересы больших территорий, позиции властей, жителей и застройщиков, как сбалансировать необходимость сохранения наследия и необходимость развития города. Очевидных ответов на эти вопросы нет, но интересный разговор, возможность нестандартных идей — то, что мы получим в результате этой дискуссии.
— Куда, по-вашему, исчезли самостоятельные, сильные кандидаты с муниципальных выборов?
— Здесь две стороны медали. Первая — для того, чтобы куда-то пошли интересные, сильные люди, им нужна мотивация. Когда роль муниципальной власти компактизируется, вряд ли это повышает мотивацию людей участвовать в таком управлении. Людей, которые что-то собой представляют и идут туда, становится объективно меньше. Кроме того, возрастают риски. Вспомните про 15% мэров, которые подвергаются уголовному преследованию. Эти риски люди оценивают как реальные, они нутром чувствуют, что здесь засада.
Вторая сторона — у нас совершенно не поставлена работа по созданию кадрового резерва. Мы уже несколько лет в Союзе российских городов бьем тревогу, что профессионализация муниципального управления падает и при этом огромное количество людей, имеющих высокий профессиональный уровень, оказываются без дела. Они уходят в бизнес, иногда — на нижестоящие позиции. Ротация корпуса мэров чудовищная: продолжительность нахождения в должности — 2-3 года. Это значит, что за каждым мэром меняется значительная часть замов. А предыдущие уходят в никуда.
Если бы была некая межрегиональная база таких специалистов — это была бы очень полезная инициатива. Мы должны не через модель сити-менеджеров или наемных мэров искать профессионализацию муниципального управления, а через как раз формирование слоя вторых-третьих лиц, которые являются не представителями населения, а профессиональными чиновниками. Чтобы у них была возможность, если у них не сложились отношения в одном городе, переехать в другой город и там проявить свои таланты. Это правильные шаги, которые у нас пока никто не сделал.