Что относят к внутриплощадочным работам
Внеплощадочные и внутриплощадочные подготовительные работы. Технические требования
ВНЕПЛОЩАДОЧНЫЕ И ВНУТРИПЛОЩАДОЧНЫЕ ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ
СНиП 3.01.01-85* Организация строительного производства. Пособие по разработке проекта организации строительства и проектов производства работ для жилищно-гражданского строительства (к СНиП 3.01.01-85).
СНиП 12-03-2001 Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования.
СНиП 12-04-2002 Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство.
Производство работ на строительном объекте следует вести в технологической последовательности согласно содержащемуся в проекте организации строительства календарному плану (графику) работ. Завершение предшествующих работ, в том числе внеплощадочных и внутриплощадочных подготовительных работ, является необходимым условием для подготовки и выполнения последующих.
Подготовка строительного производства должна обеспечивать планомерное развертывание строительно-монтажных работ и взаимоувязанную деятельность всех участников строительства объекта, а также безопасное производство работ.
Подготовка к строительству каждого объекта должна предусматривать изучение инженерно-техническим персоналом проектно-сметной документации (включая документацию по результатам технического обследования конструкций при реконструкции действующего предприятия), детальное ознакомление с условиями строительства, разработку проектов производства работ на внеплощадочные и внутриплощадочные подготовительные работы, возведение зданий, сооружений и их частей, а также выполнение самих работ подготовительного периода с учетом природоохранных требований и требований по безопасности труда.
Внеплощадочные подготовительные работы должны включать строительство подъездных путей и причалов, линий электропередачи с трансформаторными подстанциями, сетей водоснабжения с водозаборными сооружениями, канализационных коллекторов с очистными сооружениями, жилых поселков для строителей, необходимых сооружений по развитию производственной базы строительной организации, а также сооружений и устройств связи для управления строительством.
Внутриплощадочные подготовительные работы, связанные с освоением площадки строительства и обеспечением безопасности строительства, должны предусматривать:
— сдачу-приемку геодезической разбивочной основы для строительства и геодезические разбивочные работы для прокладки инженерных сетей, дорог и возведения зданий и сооружений;
— устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населенном пункте или на территории организации;
— освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений, срезка и складирование растительного грунта и др.), планировку территории, водоотвод (при необходимости понижения уровня грунтовых вод) и перекладку существующих коммуникаций;
— устройство временных автомобильных дорог, прокладку сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;
— завоз и размещение на территории стройплощадки или за ее пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;
— устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.
В подготовительный период должны быть также возведены постоянные здания и сооружения, используемые для нужд строительства, или приспособлены для этих целей существующие.
Строительство временных неинвентарных зданий и сооружений допускается только в виде исключения при соответствующем обосновании.
Временные здания, сооружения, установки и инженерные сети должны располагаться на такой площадке, где возможна их эксплуатация в течение всего периода строительства без разборки, передвижки, перекладки и переноса.
Затраты на строительство временных зданий и сооружений должны быть минимальными.
Устройство временных внеплощадочных и внутриплощадочных дорог допускается только в случаях нецелесообразности или невозможности использования для нужд строительства постоянных существующих и запроектированных дорог. Конструкция всех дорог, используемых в качестве временных, должна обеспечивать движение строительной техники и перевозку максимальных по массе и габаритам строительных грузов.
Обеспечение строительства водой, теплом, паром, сжатым воздухом и электроэнергией, как правило, должно осуществляться от действующих систем, сетей и установок с использованием для нужд строительства запроектированных постоянных инвентарных сетей и сооружений.
Выполнение подготовительных работ сезонного характера должно быть предусмотрено в наиболее благоприятное время года в соответствии с решениями, принятыми в проекте организации строительства.
Конкретный объем и сроки выполнения работ, выполняемых в подготовительный период, определяются проектами организации строительства и производства работ, разрабатываемыми в соответствии с требованиями СНиП 3.01.01-85* «Организация строительного производства» и СНиП 12-03-2001 «Безопасность труда в строительстве».
Запрещается осуществление строительно-монтажных работ без утвержденных проекта организации строительства и проекта производства работ, без предусмотренных в них решений по безопасности труда. Не допускаются отступления от решений проектов организации строительства и проектов производства работ без согласования с организациями, разработавшими и утвердившими их.
В состав проекта организации строительства включаются:
— календарный план на подготовительный период, который составляется отдельно (с распределением объемов работ по месяцам);
— строительный генеральный план для подготовительного периода с указанием мест расположения знаков закрепления разбивочных осей зданий и сооружений;
— конкретные проектные решения по безопасности труда, определяющие технические средства и методы работ, обеспечивающие выполнение нормативных требований безопасности труда. В проекте организации строительства должны быть определены опасные зоны, связанные с применением грузоподъемных машин.
Перед началом выполнения строительно-монтажных работ, в том числе в подготовительный период, генеральный подрядчик (субподрядчик) и администрация организации, эксплуатирующая (строящая) этот объект, обязаны оформить акт-допуск по форме приложения В СНиП 12-03-2001.
Производство строительно-монтажных работ на территории действующего предприятия или строящегося объекта необходимо осуществлять при выполнении мероприятий, предусмотренных актом-допуском.
Указанные мероприятия принимаются на основании решений, разработанных в ПОС и ППР, и включают:
— установление границы территории, выделяемой подрядчику для производства работ;
— определение порядка допуска работников подрядной организации на территорию организации;
— проведение необходимых подготовительных работ на выделенной территории;
— определение зоны совмещенных работ и порядка выполнения там работ.
Генеральный подрядчик или арендодатель обязан при выполнении работ на производственных территориях с участием субподрядчиков или арендаторов:
разработать совместно с ними график выполнения совмещенных работ, обеспечивающих безопасные условия труда, обязательный для всех организаций и лиц на данной территории;
осуществлять их допуск на производственную территорию согласно акту-допуску;
обеспечивать выполнение общих для всех организаций мероприятий охраны труда и координацию действий субподрядчиков и арендаторов в части выполнения мероприятий по безопасности труда согласно акту-допуску и графику выполнения совмещенных работ.
ГЕОДЕЗИЧЕСКИЕ РАЗБИВОЧНЫЕ РАБОТЫ
Для сложных объектов в состав проекта организации строительства дополнительно включаются указания об особенностях построения геодезической разбивочной основы и методах геодезического контроля в процессе строительства, а также иного инструментального контроля качества и надежности возводимых конструкций, зданий и сооружений.
На стройгенплане должны быть показаны места расположения знаков, закрепляющих следующие оси:
— основные, определяющие габариты здания, сооружения (крайние координационные оси по ГОСТ 21.101-97);
— главные оси симметрии здания, сооружения;
— промежуточные оси в местах температурных (деформационных) швов, расположенные через 50. 60 м.
Количество разбивочных осей или их параллелей, закрепляемых геодезическими знаками, схема закрепления определяются с учетом конфигурации и размеров здания (сооружения) и уточняются при разработке ППР.
При строительстве отдельно стоящих зданий и сооружений, простых по конфигурации, должны показываться осевые знаки, закрепляющие основные оси.
Главные разбивочные оси следует закреплять четырьмя знаками: по два знака с каждой стороны здания, сооружения.
ПРОЕКТ ПРОИЗВОДСТВА РАБОТ
Проект производства работ на подготовительный период строительства должен содержать:
— календарный план производства работ по объекту (виду работ);
— строительный генеральный план с указанием на нем мест расположения временных, в том числе мобильных (инвентарных) зданий, сооружений и устройств; временных дорог и других путей для транспортирования конструкций, материалов и изделий; путей для перемещения кранов большой грузоподъемности; внеплощадочных и внутриплощадочных сетей с подводкой их к местам подключения и потребления; источников обеспечения стройплощадки электроэнергией, водой, теплом, паром; постоянных объектов, возводимых в подготовительный период для нужд строительства, с выделением работ, выполняемых по ним в подготовительный период; мест расположения знаков закрепления разбивочных осей зданий и сооружений; основных монтажных кранов и других строительных машин; механизированных установок; существующих и подлежащих сносу строений и т. д.;
— конкретные проектные решения по безопасности труда, определяющие технические средства и методы работ, обеспечивающие выполнение нормативных требований безопасности труда. В проекте производства работ должны быть определены все опасные зоны, кроме связанных с применением грузоподъемных машин;
— графики движения рабочих кадров и основных строительных машин;
— график поступления на строительство необходимых на этот период строительных конструкций, изделий, основных материалов и оборудования;
— схемы размещения знаков для выполнения геодезических построений, измерений, а также указания о необходимой точности и технических средствах геодезического контроля;
Календарный план работ, выполняемый в подготовительный период, должен быть разработан с учетом принятой последовательности строительства и состава работ; учитываются также данные строительного генерального плана, так как в нем устанавливаются номенклатура объектов временного строительства и объемы работ.
В состав проекта производства работ на возведение здания, сооружения или его части (узла) должны быть включены:
— технологические карты (схемы) (с использованием соответствующей типовой документации) на выполнение отдельных видов работ с включением схем операционного контроля качества, описанием методов производства работ, указанием трудозатрат и потребности в материалах, машинах, оснастке, приспособлениях и средствах защиты работающих, а также последовательности демонтажных работ при реконструкции предприятий, зданий и сооружений;
— решения по производству геодезических работ, включающие схемы размещения знаков для выполнения геодезических построений и измерений, а также указания о необходимой точности и технических средствах геодезического контроля выполнения строительно-монтажных работ.
В состав проекта производства геодезических работ должны быть включены указания по точности и методах производства геодезических работ при создании разбивочной сети здания, сооружения и детальных разбивках, схемы расположения пунктов разбивочной сети, монтажных рисок, маяков и способы их закрепления, конструкции геодезических знаков, а также перечень исполнительной геодезической документации.
Исходными данными для составления геодезической части проекта служат: генеральный план существующей и проектируемой застройки, данные о геодезической основе строительной площадки. Для подготовительного периода строительства предусматривается выполнение следующих геодезических работ: создание планового и высотного обоснования, закрепление выносок основных осей знаками, установка и определение отметок реперов, разбивка и закрепление промежуточных осей сооружения. В геодезической части проекта особое место должно быть уделено составу и содержанию приемосдаточной документации.
ОБУСТРОЙСТВО ТЕРРИТОРИИ СТРОЙПЛОЩАДКИ
Производственные территории и участки работ в населенных пунктах или на территории организации во избежание доступа посторонних лиц должны быть ограждены.
Конструкция защитных ограждений должна удовлетворять следующим требованиям:
ограждения, примыкающие к местам массового прохода людей, должны иметь высоту не менее 2 м и быть оборудованы сплошным защитным козырьком;
козырек должен выдерживать действие снеговой нагрузки, а также нагрузки от падения одиночных мелких предметов;
ограждения не должны иметь проемов, кроме ворот и калиток, контролируемых в течение рабочего времени и запираемых после его окончания.
Места прохода людей в пределах опасных зон должны иметь защитные ограждения. Входы в строящиеся здания (сооружения) должны быть защищены сверху козырьком шириной не менее 2 м от стены здания. Угол, образуемый между козырьком и вышерасположенной стеной над входом, должен быть 70-75°.
У въезда на производственную территорию необходимо устанавливать схему внутрипостроечных дорог и проездов с указанием мест складирования материалов и конструкций, мест разворота транспортных средств, объектов пожарного водоснабжения и пр.
Внутренние автомобильные дороги производственных территорий должны соответствовать строительным нормам и правилам и быть оборудованы соответствующими дорожными знаками, регламентирующими порядок движения транспортных средств и строительных машин.
Эксплуатация инвентарных санитарно-бытовых зданий и сооружений должна осуществляться согласно строительным нормам и правилам.
Строительные площадки, участки работ и рабочие места, проезды и подходы к ним в темное время суток должны быть освещены в соответствии с требованиями государственных стандартов.
Освещенность должна быть равномерной, без слепящего действия осветительных приспособлений на работающих. Производство работ в неосвещенных местах не допускается.
Для работающих на открытом воздухе должны быть предусмотрены навесы для укрытия от атмосферных осадков.
При температуре воздуха на рабочих местах ниже 10 °С работающие на открытом воздухе должны быть обеспечены помещениями для обогрева.
Складирование материалов, прокладка транспортных путей, установка опор воздушных линий электропередачи и связи должны производиться за пределами призмы обрушения грунта незакрепленных выемок (котлованов, траншей), а их размещение в пределах призмы обрушения грунта у выемок с креплением допускается при условии предварительной проверки устойчивости закрепленного откоса по паспорту крепления или расчетом с учетом динамической нагрузки.
Материалы (конструкции) следует размещать на выровненных площадках, принимая меры против самопроизвольного смещения, просадки, осыпания и раскатывания складируемых материалов.
Складские площадки должны быть защищены от поверхностных вод. Запрещается осуществление складирования материалов, изделий на насыпных неуплотненных грунтах.
Материалы, изделия, конструкции и оборудование при складировании на строительной площадке и рабочих местах должны укладываться следующим образом:
Складирование других материалов, конструкций и изделий следует осуществлять согласно требованиям стандартов и технических условий на них.
Между штабелями (стеллажами) на складах должны быть предусмотрены проходы шириной не менее 1 м и проезды, ширина которых зависит от габаритов транспортных средств и погрузочно-разгрузочных механизмов, обслуживающих склад.
Прислонять (опирать) материалы и изделия к заборам, деревьям и элементами временных и капитальных сооружений не допускается.
До начала земляных работ на строительной площадке должны быть выполнены следующие подготовительные работы:
— разработаны проекты производства работ по устройству земляных сооружений;
— переданы и приняты закрепленные на местности знаки геодезической разбивки земляных сооружений;
— отведены и закреплены на местности площади с учетом необходимой ширины полос земли для производства работ, под грунтовые карьеры и резервы, под постоянные и временные отвалы грунта и вскрышных пород, под временные землевозные дороги, трубопроводы, линии электропередачи, а также площади, необходимые при работах способом гидромеханизации для устройства водоемов и отстойников;
— выполнены работы по расчистке территории от леса, камней и валунов, осушению и отводу поверхностных вод, устройству временных инвентарных зданий, складских площадок и др.
Плодородный слой почвы в основании насыпей и на площади, занимаемой разными выемками, до начала основных земляных работ должен быть снят в размерах, установленных проектом организации строительства, и перемещен в отвалы для последующего использования его при рекультивации или повышении плодородия малопродуктивных угодий.
Допускается не снимать плодородный слой:
— при толщине плодородного слоя менее 10 см;
— на болотах, заболоченных и обводненных участках;
— на почвах с низким плодородием в соответствии с ГОСТ 17.5.3.05-84 «Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию», ГОСТ 17.4.3.02-85 «Охрана природы. Почвы. Требования к охране плодородного слоя почвы при производстве земляных работ», ГОСТ 17.5.3.06-85 «Охрана природы. Земля. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ»;
— при разработке траншей шириной по верху 1 м и менее.
Необходимость снятия и мощность снимаемого плодородного слоя устанавливаются в проекте организации строительства с учетом уровня плодородия, природной зоны в соответствии с требованиями действующих стандартов и требованиями, изложенными в предыдущем абзаце.
Снятие и нанесение плодородного слоя следует производить, когда грунт находится в немерзлом состоянии.
Хранение плодородного грунта должно осуществляться в соответствии с ГОСТ 17.4.3.02-85 и ГОСТ 17.5.3.04-83*. Способы хранения грунта и защиты буртов от эрозии, подтопления, загрязнения должны быть установлены в проекте организации строительства.
Подготовительные мероприятия должны быть закончены до начала производства основных работ.
Окончание внеплощадочных и внутриплощадочных подготовительных работ в объеме, обеспечивающем строительство объекта запроектированными темпами и обеспечивающем безопасное производство работ, должно быть подтверждено актом, составленным заказчиком и генподрядчиком с участием субподрядной организации, выполняющей работы в подготовительный период, и представителя работников генеральной подрядной организации. Акт о соответствии выполненных работ требованиям безопасности труда оформляется по форме, приведенной в приложении И СНиП 12-03-2001.
Приложение И к СНиП 12-03-2001
о соответствии выполненных внеплощадочных и внутриплощадочных подготовительных работ требованиям безопасности труда и готовности
1.2. Разграничение видов строительных работ
Российское законодательство содержит довольно широкий перечень строительных работ. Ещё шире он становится, если добавить в него понятия, используемые специалистами на практике. Между тем далеко не все понимают, какое содержание стоит за тем или иным понятием и как все эти виды работ соотносятся между собой. Неправильное определение вида осуществляемой деятельности строительного характера может повлечь наложение административного штрафа или даже признание объекта самовольной постройкой.
1.2.1. Строительство
Исходя из п. 13 ст. 1 ГрК РФ, строительство – это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
В первую очередь необходимо определиться с соотношением понятий «здание», «строение», «сооружение».
Определение здания содержится в пп. 6 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ) – это результат строительства, представляющий собой объёмную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.
В свою очередь, исходя из пп. 23 п. 2 указанной статьи, сооружение – результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Понятие «строение» не имеет самостоятельной смысловой нагрузки, и большинство специалистов сходятся в том, что это понятие используется для обозначения зданий и сооружений одним словом. В настоящее время понятие «строение» исчезло из перечня объектов недвижимого имущества ст. 130 ГК РФ, так что можно говорить об утрате им самостоятельного правового содержания, хотя оно всё ещё встречается в некоторых правовых актах.
Помимо вышеуказанных понятий существует широко используемое в строительстве понятие «объект капитального строительства» – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее – объекты незавершённого строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).
Многие застройщики приступают к выполнению подготовительных работ на участке до получения разрешения на строительство. При этом чёткого понимания, что может входить в подготовительные работы, а что является уже непосредственно строительством, у участников строительного рынка и чиновников нет.
1) разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей;
2) строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений;
3) устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов;
4) установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.
1) устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населённом пункте или на территории организации;
2) освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости – понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций;
3) устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;
4) завоз и размещение на территории стройплощадки или за её пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;
5) устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.
Вероятно, подготовительные работы, указанные в Перечне, утверждённом Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, суды относят к строительным работам, так как они находятся в разделе III, который называется «Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту». В то же время работы, перечисленные в СНиП 12-04-2002, таковыми не признают, поскольку, исходя из формулировки соответствующего пункта, генподрядчик должен их выполнить до начала строительства для обеспечения безопасности строительства.
К сожалению, некоторые виды работ (например, организация временных дорог) содержатся в обоих списках, что создаёт неопределённость в данном вопросе.
В 2015 году Министерство строительства и ЖКХ РФ подготовило проект поправок в Градостроительный кодекс, разрешающих застройщикам проводить подготовительные работы до получения разрешения на строительство. Однако данный проект получил отрицательное заключение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как содержащий положения, устанавливающие избыточные административные и иные ограничения для бизнеса.
В указанный выше перечень вошли следующие работы:
1) подготовка земельного участка (освобождение от деревьев и иных насаждений, снос объектов, осуществление деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в ходе подготовительных работ);
2) устройство ограждения строительной площадки, организация контрольно-пропускного режима, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарём, выполнение мероприятий, необходимых для обеспечения транспортной безопасности на период строительства;
3) выполнение работ по созданию геодезической разбивочной основы для строительства, разбивке осей зданий и сооружений, входящих в объект, и закреплению их пунктами и знаками;
4) размещение некапитальных строений, сооружений (в том числе складских площадок и сооружений для материалов, конструкций и оборудования), необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта;
5) устройство временных дорог и подъездных путей, вспомогательных сооружений, приспособлений и устройств;
6) устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и сигнализации);
7) устройство рельсовых подкрановых путей, фундаментов (иных неподвижных оснований) стационарных кранов;
8) устройство дренажей и мелкозаглублённых водоотливов для осуществления водоотведения на земельном участке.
Большая часть результатов подобных подготовительных работ из перечня выше подлежит демонтажу после окончания строительства, реконструкции.
С учётом вышеизложенного необходимо констатировать, что в отсутствие законодательного разграничения видов подготовительных работ, не относящихся к строительным и не требующих получения разрешения на строительство, применимого ко всем объектам капитального строительства, а также в условиях недостатка общефедеральной устоявшейся практики по вопросу возможности осуществления подготовительных работ без получения разрешения на строительство, застройщик каждый раз рискует, приступая к выполнению подготовительных работ до получения разрешения на строительство, если на уровне региона не принято каких-либо специальных актов, регулирующих этот вопрос, и объект не относится к объектам федерального, регионального или местного значения.
Ещё одним вопросом, представляющим практический интерес, является строительство некапитальных объектов, под которыми в п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ [23] понимаются строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землёй и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).
Согласно пп. 2 п. 17 ст. 51 ГрК РФ для возведения таких объектов не требуется получение разрешения на строительство. Однако это не означает, что размещение некапитальных объектов вообще не требует согласования с местными властями. Застройщику при размещении некапитальных объектов необходимо руководствоваться региональным законодательством.
1.2.2. Реконструкция
В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Таким образом, реконструкция – это всегда изменение каких-либо характеристик объекта. С точки зрения гражданского права реконструкция является переработкой вещи (ст. 220 ГК РФ), и, соответственно, в результате реконструкции всегда возникает новая вещь.
ГрК РФ не предусматривает отдельной разрешительной документации для реконструкции объектов капитального строительства. Застройщик при реконструкции, так же как и при строительстве, получает разрешение на строительство, а по окончании реконструкции – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Именно эти документы будут указаны в качестве правоустанавливающих в ЕГРН.
Реконструированная постройка, так же как и вновь возведённая, может оказаться самовольной постройкой, если застройщиком не будут получены необходимые согласования и соблюдены обязательные строительные и градостроительные нормы. При этом основным способом устранения нарушения будет являться реконструкция (п. 10 ст. 55.32 ГрК РФ).
Принципиально важно отличать реконструкцию от других видов работ, в частности от капитального ремонта и от перепланировки, поскольку такие работы, в отличие от реконструкции, не требуют получения разрешения на строительство в рамках ГрК РФ.
Сравнение определений данных видов работ показывает, что основным отличием является изменение параметров объекта капитального строительства при реконструкции и отсутствие такого изменения при выполнении капитального ремонта или перепланировки. Между тем установить, что под этим понимает законодатель, не так просто. Для того чтобы понять этот критерий, придётся обратиться к правоприменительной практике и разъяснениям государственных органов.
Работы, относящиеся к реконструкции:
Работы, которые не относят к реконструкции:
Эти и многие другие примеры правоприменительной практики, разъяснений государственных органов подтверждают вывод о нечёткости границы между реконструкцией и другими работами в отношении объектов капитального строительства. В случае возникновения сомнений относительно характера предстоящих работ можно порекомендовать застройщику обратиться в соответствующий государственный (муниципальный) орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Если застройщику повезёт, то он получит ответ от государственного органа, что для проведения работ, указанных в заявлении, разрешение на строительство не требуется. Данный ответ поможет в суде, если надзорный орган впоследствии изменит свой подход и попытается привлечь его к ответственности. Однако уполномоченный орган может отказать в выдаче разрешения на строительство и по строго формальным основаниям – отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации. В таком случае застройщику остаётся надеяться только на правоприменительную практику, в которой фигурировал тот вид работ, который застройщик собирается осуществлять. Но анализ такой практики в любом случае не даст однозначной гарантии аналогичного подхода уполномоченного органа и суда в конкретной ситуации.
Отдельно хотелось бы рассмотреть вопрос о разграничении работ по реконструкции и нового строительства со сносом старого здания. Несмотря на то, что по своему характеру оба названных вида работ требуют получения разрешения на строительство, встречаются на практике ситуации, когда разграничение таких понятий может играть существенную роль для застройщика. Так, недопустимость нового строительства (а соответственно, и сноса как его этапа) в границах территории объекта культурного наследия установлена пп. 1 п. 1 ст. 5.1 закона РФ от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – закон № 73-ФЗ). Между тем, исходя из формулировок данной нормы, реконструкция объектов капитального строительства (которые не являются ОКН) без увеличения объёмно-пространственных характеристик в границах данной территории допускается.
Как и в случаях, описанных выше, между новым строительством и сносом как его первым этапом и реконструкцией, при которой будет оставлена незначительная часть капитальных конструкций прежнего здания, не всегда можно провести чёткую границу. По нашему мнению, в рамках реконструкции должна быть оставлена как минимум одна несущая конструкция. Если же будут оставлены только отдельные элементы такой конструкции, её функциональное назначение будет утеряно, и подобные работы следует оценивать как снос и новое строительство. Между тем в правоприменительной практике сложившегося подхода нет.
1.2.3. Капитальный ремонт
Понятие «капитального ремонта» содержится всё в той же ст. 1 ГрК РФ. Согласно п. 14.2 данной статьи, капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – это замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
В отличие от строительства или реконструкции в результате проведения работ по капитальному ремонту не возникает новая вещь. Кроме того, проведение капитального ремонта с 2011 года не требует прохождения экспертизы [43] проектной документации (п. 3 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 4.1 п. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, соответственно, ввода в эксплуатацию нового объекта.
Указанные отличия подталкивают застройщиков к расширительному толкованию понятия «капитальный ремонт» и попыткам произвести в рамках этой процедуры реконструкцию объекта капитального строительства. Рассмотрим подробнее, какие работы можно выполнять в рамках капитального ремонта.
Из текущего определения капитального ремонта можно выделить следующие виды работ, входящие в это понятие:
Таким образом, определение капитального ремонта не предполагает создание новых видов конструкций либо систем и сетей инженерно-технического обеспечения, т. е. для отнесения работ к капитальному ремонту одним из признаков является существование самой конструкции или систем и сетей инженерно-технического обеспечения на момент начала работ (т. е. при отсутствии системы вентиляции в здании её создание не относится к капитальному ремонту).
В соответствии с п. 5.1 данного документа капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.
Особое внимание стоит обратить на формулировку «оснащение недостающими видами инженерного оборудования». Исходя из определения, данного ГрК РФ, в отношении инженерных сетей в рамках капитального ремонта допустимо производить только замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов. То есть, в отличие от Ведомственных строительных нормативов, ГрК РФ исходит из того, что новые инженерные сети и системы в рамках капитального ремонта появиться не могут. В то же время ГрК РФ не относит работы по устройству новых инженерных сетей и к реконструкции.
Таким образом, если застройщик осуществляет прокладку новой инженерной сети в объекте капитального строительства, не затрагивая при этом несущих конструкций, такие работы можно было бы назвать переоборудованием, однако в законодательстве такой термин применяется только в отношении жилых помещений. В любом случае такие работы не требуют получения разрешения на строительство.
Для сравнения капитального ремонта с реконструкцией можно также обратиться к п. 5.3 указанных выше строительных норм. Так, при реконструкции зданий (объектов), исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться:
При реконструкции объектов коммунального и социально-культурного назначения может предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий и сооружений подсобного и обслуживающего назначения, а также строительство зданий и сооружений основного назначения, входящих в комплекс объекта, взамен ликвидируемых.
При этом, если какие-либо работы не предусмотрены в перечнях, это не означает, что они не относятся к капитальному ремонту. Положения Приказа и приведённого выше Положения не могут противоречить ГрК РФ.
Проведению капитального ремонта предшествует подготовка проектной документации (п. 2 ст. 48 ГрК РФ).
В случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетной системы Российской Федерации, а также средств некоторых лиц, осуществляется подготовка сметы на капитальный ремонт объектов капитального строительства на основании акта, утверждённого застройщиком или техническим заказчиком и содержащего перечень дефектов оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения с указанием качественных и количественных характеристик таких дефектов, и задания застройщика или технического заказчика на проектирование в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства (п. 12.2 ст. 48 ГрК РФ).
Учёт выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства ведётся:
Кроме того, при производстве капитального ремонта оформляются и иные документы: исполнительная документация, в том числе акты освидетельствования работ, акты выполненных работ и т. д.
1.2.4. Переустройство и перепланировка
Порядок действий заинтересованных лиц, а также основания проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения установлены ст. 26 ЖК РФ.
Работы, которые могут включать в себя указанные понятия, перечислены в п. 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170.
В частности, перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проёмов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счёт вспомогательных помещений, ликвидация тёмных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров.
Переоборудование жилых помещений (к которому согласно п. 1.7 указанных Правил относится и переустройство) может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, джакузи, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения.
Понятия «перепланировка» и «переустройство» в федеральном законодательстве применяются только к жилым помещениям.
Таким образом, переустройство и перепланировка нежилых помещений, нежилых зданий на практике проводится по процедуре, аналогичной перепланировке (переустройству) жилых помещений.
В соответствии с пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Исходя из данной нормы, работы, которые не затрагивают характеристики объекта капитального строительства, могут выполняться без получения разрешения на строительство или каких-либо иных согласований.
На практике также можно столкнуться с такими работами, как модернизация, перевооружение, техническое обслуживание. Как было показано выше, отнесение работ даже к группам, которые имеют определение на федеральном уровне, зачастую составляет сложность. Поэтому рекомендуем застройщикам придерживаться исследованных выше понятий при проектировании и строительстве, а при необходимости использования другой терминологии обязательно пояснять, какие конкретно работы будут выполняться с использованием формулировок законов и технических регламентов.
1.2.5. Работы по сохранению объектов культурного наследия
Данная группа работ сформирована не в силу однородности входящих в неё видов работ, а в силу их выполнения в отношении особых зданий, сооружений – объектов культурного наследия. Поэтому работы по сохранению не представляется возможным напрямую соотносить с «обычными» работами, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ.
На основании проведённого исследования можно сказать, что чётких границ, разделяющих виды работ по группам, в законодательстве на данный момент нет. Выполнение каждого вида работ, хоть немного отличного от обычного, требует от застройщика анализа правоприменительной и судебной практики, уточнения мнения уполномоченного органа, консультаций со строительными специалистами и юристами. В противном случае застройщик по результатам проведённой проверки в рамках осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия рискует получить судебное решение о признании постройки самовольной по результатам проверки. Однако результаты такой проверки могут быть оспорены в судебном порядке.
Дальнейшее реформирование законодательства потребует уточнения определений как на уровне ГрК РФ, так и на уровне технических регламентов. Чёткость и однозначность формулировок в данной сфере являются необходимым условием для снижения рисков признания работ самовольными.
Таблица 2. Сравнительный анализ процедур в отношении объекта капитального строительства
1.2.6. Снос
До недавнего времени порядок выполнения работ по сносу объектов капитального строительства (далее – ОКС) ГрК РФ не был детально урегулирован, что способствовало неоднозначной трактовке вопроса относительно необходимости получения соответствующего разрешения уполномоченного органа на осуществление сноса ОКС.
Согласно п. 14.4 ст. 1 ГрК РФ, под «сносом объекта капитального строительства» понимается ликвидация объекта путём его разрушения (за исключением разрушения вследствие природных явлений либо противоправных действий третьих лиц), разборки и (или) демонтажа ОКС, в том числе его частей.
Для осуществления сноса ОКС, в соответствии со ст. 55.30 ГрК РФ, необходимо соответствующее решение собственника объекта, застройщика либо в предусмотренных законом случаях суда или органа местного самоуправления (например, при сносе самовольной постройки).
По общему правилу снос объекта осуществляется на основании проекта организации работ по сносу ОКС, подготавливаемого в качестве самостоятельного документа, за исключением ряда случаев (п. 2 ст. 55.30 ГрК РФ).
Во-первых, если снос ОКС осуществляется для целей нового строительства или реконструкции, то регулирование выполнения таких работ осуществляется в порядке гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а сам проект работ по сносу подготавливается в составе проектной документации возводимого или реконструируемого объекта в качестве отдельного раздела. В случае необходимости сноса ОКС, их частей для строительства, реконструкции других объектов ОКС проект организации строительства ОКС должен содержать проект организации работ по сносу ОКС, их частей (пп. 2 п. 13 ст. 48 ГрК РФ).
Во-вторых, разработка проекта сноса не требуется для сноса гаражей физических лиц, садовых домов и хозяйственных построек на садовых участках, объектов ИЖС, некапитальных объектов, а также строений и сооружений вспомогательного использования (п. 3 ст. 55.30, пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ). Закон устанавливает право застройщика по собственной инициативе подготовить такой проект.
В-третьих, в переходный период действует правило, согласно которому проект по сносу не требуется, если до 04.08.2018 начаты работы по сносу такого объекта, не связанному с реконструкцией или строительством нового объекта на месте снесённого (п. 8 ст. 16 Федерального закона от 03.08.2018 № 340-ФЗ).
Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу ОКС устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 5 ст. 55.30 ГрК РФ). С 08.05.2019 вступили в силу Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу объекта капитального строительства, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 26.04.2019 № 509 [63] (далее – Требования к проекту).
Проект организации работ по сносу ОКС (далее – проект) состоит из текстовой и графической частей (п. 3 Требований к проекту).
Текстовая часть проекта содержит:
Графическая часть проекта содержит:
Кроме того, сам ГрК РФ содержит ряд требований, обязательных к соблюдению при подготовке проекта сноса ОКС:
Дополнительно п. 6 ст. 55.30 ГрК РФ, как и п. 7 Требований к проекту предусматривается подготовка застройщиком или техническим заказчиком сметы на снос ОКС в случае, если снос осуществляется с привлечением средств:
Правила отключения не распространяются на случаи сноса ОКС в целях нового строительства и реконструкции.
Для отключения ОКС от сетей застройщику необходимо получить в организациях, осуществляющих эксплуатацию соответствующих сетей, технические условия, выдаваемые на безвозмездной основе в течение 10 рабочих дней с даты поступления соответствующего письменного заявления (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п.п. 5, 9 Правил отключения). Требования к содержанию указанного заявления и приложениям к нему определены в п. 8 Правил отключения. В частности, застройщик должен указать планируемую дату отключения ОКС от сетей. Непредставление всех необходимых документов является основанием для отказа в выдаче условий отключения (п. 9 Правил отключения).
Отключение ОКС от сетей осуществляется в срок не более 30 рабочих дней со дня выдачи условий отключения, но не ранее планируемой даты отключения ОКС, указанной застройщиком в заявлении (п. 9 Правил отключения), подтверждается актом, подписанным соответствующей эксплуатирующей организацией (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п.п. 16,17 Правил отключения). В процессе сноса ОКС должны быть приняты меры, направленные на предупреждение причинения вреда жизни и здоровью людей, а также имуществу третьих лиц и окружающей среде. Кроме того, п. 3 ст. 55.31 ГрК РФ в процессе сноса предусмотрено устройство временных ограждений, подъездных путей, мероприятия по утилизации мусора. По сути, такие работы являются подготовительными, что приводит нас к важному практическому вопросу – необходимости получения соответствующего согласования (разрешения) и регулирования порядка взаимодействия застройщика и местных властей при осуществлении сноса ОКС.
Представляется, что законодательное разделение работы по сносу ОКС в зависимости от целей осуществления такого сноса пресечёт практику споров, связанных с разрешительной документацией на снос.
Поскольку, как было указано ранее, снос ОКС, осуществляемый для целей нового строительства или реконструкции, регулируется положениями гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а проект сноса является частью проектной документации на строительство или реконструкцию, полагаем, что вопрос о необходимости получения разрешения на строительство на момент сноса строения на участке должен решаться с учётом подготовленной проектной документации. Если демонтаж строения, согласно такой документации, является первым этапом строительства, то при его выполнении следует уже иметь на руках разрешение на строительство. Если же проектная документация составлялась из расчёта, что к моменту начала строительных работ участок уже будет освобождён от строений, застройщик может сначала выполнить демонтаж строений на участке (без получения разрешения на строительство), а уже потом получить соответствующее разрешение и приступить к возведению нового здания в соответствии с проектом.
Согласно п.п. 9–14 ст. 55.31 ГрК РФ установлен уведомительный порядок начала и завершения сноса ОКС для целей, не связанных со строительством или реконструкцией, в том числе для сноса объектов, указанных в пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ.
Уведомление о планируемом сносе необходимо подать в орган МСУ в письменной форме либо через единый портал государственных и муниципальных услуг не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ (п. 9 ст. 55.31 ГрК РФ). Здесь необходимо отметить, что по смыслу п. 11 ст. 55.31 ГрК РФ непредставление прилагаемых к уведомлению документов (результаты и материалы обследования, проект организации работ или, в отдельных случаях, сметы) не препятствует началу сноса, поскольку в таких случаях орган МСУ запрашивает их у заявителя. После завершения работ по сносу ОКС не позднее семи рабочих дней застройщик или технический заказчик также уведомляет об этом орган МСУ указанным способом (п. 12 ст. 55.31 ГрК РФ).
Отдельно следует остановиться на лицах, осуществляющих снос, и предъявляемых к ним требованиях. По общему правилу работы по сносу могут выполняться только при наличии членства в СРО в области строительства:
Однако законодатель в той же статье установил исключения, согласно которым членство в СРО не требуется:
Ещё одним важным вопросом является ответственность за несоблюдение установленного ГрК РФ требования к наличию у производителя работ по сносу членства в СРО, а также нарушение уведомительного порядка сноса ОКС.
Несмотря на то что снос ОКС является самостоятельным видом градостроительной деятельности, предусматривающим соблюдение уведомительного порядка (при условии отсутствия цели строительства или реконструкции), и обязательно членство производителя работ в СРО, специальные нормы КоАП РФ, предусматривающие ответственность за нарушение установленных градостроительным законодательством требований, неприменимы к осуществлению работ по сносу ОКС.
Дело в том, что состав правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, посвящён соблюдению только разрешительного порядка и не охватывает понятие «снос». Аналогичным образом понятие сноса не включено в состав п. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ в части требований к наличию у производителя работ членства в СРО. Таким образом, подготовка проектной документации, а также выполнение работ по сносу формально не соответствуют признакам состава предусмотренных данными статьями правонарушений.
В то же время следует отметить применимость нормы ст. 9.5.2 КоАП РФ, введённой [67] в конце 2018 года, поскольку положениями п.п. 11 и 14 ст. 55.31 ГрК РФ прямо предусмотрено размещение в ИСОГД уведомления о начале сноса и прилагаемых к нему документов, а также уведомления о завершении сноса именно тем органом местного самоуправления, в который обязан направлять такие уведомления застройщик или технический заказчик, осуществляющие снос ОКС. Диспозиция ст. 9.5.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность в том числе юридических лиц за нарушение сроков направления в органы местного самоуправления, уполномоченные на ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), документов, материалов или сведений о них, подлежащих размещению в соответствии с ГрК РФ в таких информационных системах. Следовательно, нарушение предусмотренного для сноса ОКС уведомительного порядка образует признаки состава указанного административного правонарушения.
В заключение освещения темы сноса ОКС обратим внимание на вопрос снятия объекта с регистрационного учёта и прекращения исчисления налога на имущество.
ОКС, который прекратил существовать, в соответствии с законом о государственной регистрации недвижимости [69] подлежит снятию с кадастрового учёта в заявительном порядке: