Что относится к первому интуитивному уровню зрелости системы ведомственной профилактики
Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом. ценностям. (краткая версия) 1. О Стандарте
3 3 нормативно-ценностные ориентиры, которым надлежит следовать контрольно-надзорным органам. В Разделе 3 Стандарта «Модель организации и ведения профилактической работы» обозначается нормативно-правовая база профилактической деятельности контрольнонадзорных органов, раскрываются установленные действующим законодательством требования к организации и осуществлению такой деятельности, показывается специфика соответствующего правового регулирования. Для профилактических мероприятий, предусмотренных законодательством, в данном разделе приводятся их сущностные характеристики, сформулированные с учетом действия конституционных принципов. Раздел 4 Стандарта «Методические рекомендации по организации, ведению и оценке профилактической работы» включает в себя совокупность самостоятельных документов, раскрывающих методологию следующих направлений деятельности, связанных с профилактикой нарушения обязательных требований: 1) организация профилактической работы контрольно-надзорных органов, включая рекомендации по подготовке ведомственных программ профилактики, 2) подготовка и реализация обязательных профилактических мер; 3) содержание, подготовка и реализация дополнительных профилактических мер; 4) совершенствование механизмов досудебного (внесудебного) обжалования; 5) размещение информации по профилактике на официальных сайтах контрольно-надзорных органов. Приведенные в Разделе 4 рекомендации представляют минимальный, но достаточный набор профилактических инструментов для организации и ведения профилактической работы таким образом, чтобы отвечать потребностям предпринимательской среды в получении качественной и доступной информации по возникающим вопросам соблюдения обязательных требований. Следование контрольно-надзорных органов данным рекомендациям позволит создать атмосферу «дружелюбного» контроля, открытого для взаимодействия с подконтрольными субъектами в целях достижения общего для обеих сторон результата снижение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Отклонение от соответствующих методических рекомендаций допустимо, если это обусловлено спецификой вида государственного контроля (надзора) и (или) если это обеспечит бóльшую глубину, качество, дифференцированность, эффективность и доступность для бизнеса профилактической деятельности. Раздел 5 Стандарта «Обучающие материалы по ведению профилактической работы» объединяет в себе документы образовательно-ориентирующего характера, которые могут быть взяты за основу при планировании профилактической работы в целом, а также при организации и осуществлении конкретных мероприятий по профилактике. В разделе 6 Стандарта «Модель оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов» содержатся рекомендации по проведению внутриведомственной и внешней оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. Учитывая иерархичную структуру Стандарта, с его положениями нужно знакомиться последовательно, начиная со 2-го Раздела. Уяснение идеологических основ профилактики фундамент грамотной, ориентированной на результат реализации профилактических мер. Изучение 3-го Раздела Стандарта позволит однозначно очертить круг нормативных правовых актов, которые регулируют профилактическую деятельность контрольнонадзорных органов, и понять суть предусмотренных законодательством мероприятий по профилактике. Для того чтобы получить представление о том, каким образом организовать профилактическую работу в целом, какие сопряженные с профилактикой меры следует предпринимать, как организовывать и реализовывать профилактические мероприятия,
4 4 нужно обратиться к Разделу 4 Стандарта. Из методических рекомендаций данного раздела можно почерпнуть также сущностные характеристики профилактических мероприятий, которые не предусмотрены законодательством, но предлагаются Стандартом. Ознакомление с Разделом 5 Стандарта целесообразно проводить параллельно с изучением Раздела 4, чтобы соотносить содержание предлагаемых в Стандарте рекомендаций с примерами и формами их реализации. Изучение Раздела 6 Стандарта позволит определить, каким образом осуществляется оценка качества организации и ведения контрольно-надзорными органами профилактической работы. 2. Модель ведомственной системы профилактики рисков на основе Стандарта Ведомственная система профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям представляет собой целостную структуру взаимосвязанных элементов, обеспечивающих осуществление контрольно-надзорным органом профилактической деятельности. Качественный состав элементов структуры, соотношение их компонентов и связи между ними в совокупности характеризуют уровень зрелости ведомственной системы профилактики. Ведомственная система профилактики включает в себя следующие элементы и их компоненты. 1.Профилактические мероприятия. Внутриведомственные процессы, связанные непосредственно с реализацией профилактических мероприятий, являются отражением состояния иных элементов системы. Поэтому в рамках соответствующих процессов принципиальное значение имеют и количественные, и качественные аспекты. Основными компонентами архитектуры процессов по реализации профилактических мероприятий являются: 1) набор профилактических мероприятий (видовой состав профилактических инструментов и их развитие); 2) уровень дифференцирования профилактики; 3) целевая ориентация профилактических мер. 2. Инфраструктура. Данная группа процессов характеризует принципиальную ресурсную обеспеченность профилактического направления контрольно-надзорной деятельности. Для осуществления профилактики ключевую роль играют следующие элементы инфраструктуры: 1) ведомственная регламентация профилактической работы; 2) автоматизация ведомственной системы профилактики; 3) каналы «обратной связи» с подконтрольными субъектами (виды и качество); 4) техническая включенность ведомственной системы профилактики в систему управления рисками; 5) наличие у должностных лиц, ответственных за осуществление профилактики, необходимых навыков и компетенций; 6) научно-методическая база профилактической работы. 3. Данные. Рассматриваемый элемент ведомственной системы профилактики охватывает собой целенаправленную работу контрольно-надзорного органа в области анализа, поиска, идентификации, сбора, классификации, учета, хранения, передачи сведений, необходимых для планирования профилактической работы, дифференцирования профилактики, анализа ее качества и пересмотра стратегии и инструментов. К таким сведениям, в первую очередь, относятся: информация о подконтрольных субъектах (число, качественный состав, в том числе, определение «стремящихся» к соблюдению обязательных требований), о состоянии с соблюдением обязательных требований в подконтрольной сфере, о состоянии профилактической работы.
6 6 органами политики «умного» регулирования и восприятие ими профилактической идеологии, осознанность в ведении профилактической деятельности, установление устойчивого диалогового взаимодействия с подконтрольными субъектами, а также видовой состав, качество и глубину осуществляемых профилактических мер. В зависимости от степени интегрированности указанных признаков «умного» регулирования в текущую деятельность контрольно-надзорного органа ведомственная система профилактики может соответствовать первому («интуитивному»), второму («аналитическому») или третьему («интегрированному») уровням зрелости. Развитие ведомственных систем профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям является необходимым условием достижения целей профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. Реализация значительного количества разных видов и форм профилактических мероприятий не может свидетельствовать о повышении уровня зрелости ведомственной системы профилактики, если такие мероприятия проводятся без учета текущего и прогнозируемого состояния подконтрольной сферы общественных отношений, без постоянного мониторинга и анализа их результативности и эффективности в части влияния на уровень соблюдения подконтрольными субъектами и иными лицами обязательных требований и защищенности охраняемых законом ценностей, а также без учета итогов такого анализа для планирования дальнейшей профилактической деятельности. На текущем этапе развития практики контрольно-надзорной деятельности сам факт осуществления предусмотренных законом мер профилактики (без серьезных требований к качеству) и необходимых связанных с ними организационных мероприятий свидетельствует о первом («интуитивном») уровне зрелости ведомственной системы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. На начальной стадии контрольно-надзорный орган, как правило, не располагает информационными, организационно-правовыми, кадровыми или иными ресурсами, необходимыми для осуществления аналитической работы, результаты которой являются информационным базисом для планирования и реализации эффективной профилактической деятельности, либо такая аналитическая работа ранее не проводилась в контрольнонадзорном органе. Налаживание действенной «обратной связи» с подконтрольными субъектами, в том числе разработка контрольно-надзорными органами необходимых дополнительных каналов такой связи, находятся на стадии становления. Проведение профилактических мероприятий в первую очередь диктуется формальной обязательностью, без предварительного определения контрольно-надзорным органом их конкретных целей и задач. Осуществляемые контрольно-надзорным органом профилактические мероприятия отличаются «массовым» характером и пока не предполагают дифференцированного подхода к их реализации. На втором («аналитическом») уровне зрелости в контрольно-надзорном органе начинает функционировать и развиваться адаптированная в политике «умного» государственного регулирования система профилактики, предполагающая определение набора, глубины и периодичности применения используемых контрольно-надзорным органом профилактических мер в зависимости от видов подконтрольных субъектов (в том числе по категориям риска (классам опасности), видов и характеристик их деятельности и используемых ими производственных объектов, от выявленных и потенциальных причин и условий нарушений обязательных требований и причинения вреда общественно-значимым благам и т.п. Таким образом, осуществляются дифференциация, адаптация и индивидуализация профилактических инструментов.
7 7 Выбор контрольно-надзорным органом профилактических мер, их предметное содержание, целевая аудитория и периодичность применения основываются на результатах анализа статистики видов, размеров (объема) причиненного охраняемым законом ценностям вреда и установленных факторов риска, общей и частных ситуаций соблюдения обязательных требований в подконтрольной сфере, учете профессиональных компетенций и опыта инспекторского состава и должностных лиц аналитических подразделений, а также иных факторов, значимых для достижения целей профилактической деятельности. На данном уровне зрелости контрольно-надзорный орган в рамках текущей деятельности осуществляет сбор, анализ данных о поведении подконтрольных субъектов, состоянии подконтрольной сферы и в зависимости от полученных результатов постоянно корректирует содержание и интенсивность профилактической работы. Второй уровень зрелости предполагает периодический пересмотр инструментов профилактики и, следовательно, работу над их актуализацией и повышением эффективности. Цель профилактики на втором уровне зрелости стратегическое управление поведением подконтрольных субъектов, предотвращение нарушений обязательных требований и снижение рисков причинения ущерба. Третий («интегрированный») уровень зрелости ведомственной системы профилактики характеризуется устойчивостью и результативностью сформированной в контрольно-надзорном органе системы профилактики, дальнейшим углублением профилактической работы до ее полной интеграции в текущую деятельность контрольнонадзорного органа и окончательной целевой переориентацией такой деятельности. На данной (завершающей) стадии адаптации идеологии и прикладных аспектов «умного» регулирования реализация профилактических мероприятий становится неотъемлемым элементом ведомственной системы управления рисками и системы управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности. Все элементы деятельности контрольно-надзорного органа функционируют в комплексе и предполагают непосредственное ориентирование профилактической работы на предотвращение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, что в свою очередь должно обеспечиваться развитой высокотехнологичной инфраструктурой системы управления рисками в контрольно-надзорной деятельности в целом. Достижение ведомственными системами профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям третьего уровня зрелости возможно только при включении всех контрольно-надзорных органов в непрерывный процесс адаптации политики «умного» государственного регулирования. Сравнительная характеристика уровней зрелости ведомственной системы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям приведена в Приложении. 4. Организация и ведение профилактической работы Федеральным законом от ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» введены следующие виды профилактических мероприятий: а) размещение на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные
8 8 требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов соответствующих правовых актов (далее перечни правовых актов); б) информирование граждан и организаций по вопросам соблюдения обязательных требований (в том числе, проведение публичных мероприятий, разъяснительная и консультационная работа, подготовка и размещение руководств по соблюдению обязательных требований, в случае изменения обязательных требований подготовка и распространение соответствующих комментариев, а также рекомендаций о проведении необходимых организационных, технических мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения обязательных требований); в) регулярное обобщение практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля (надзора), муниципального контроля и размещение на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» соответствующих обобщений; г) выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований; д) специальные профилактические мероприятия, направленные на предупреждение причинения вреда, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведение которых предусмотрено федеральным законом, положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и осуществления отдельного вида регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Учитывая прямое указание на данные меры в законе, они являются обязательными для применения контрольно-надзорными органами. Проверочные листы (списки контрольных вопросов) хотя и не относятся к мерам профилактики, тем не менее выполняют профилактическую функцию. Во-первых, утвержденные и опубликованные в установленном порядке формы проверочных листов обеспечивают возможность самооценки подконтрольных субъектов на предмет соблюдения предъявляемых к ним требований. Во-вторых, на основании утвержденных форм проверочных листов разрабатываются электронные инструменты профилактики, направленные на проведение самопроверки. В этой связи в рамках Стандарта проверочные листы также рассматриваются в качестве предусмотренных законом обязательных мер профилактики, если для соответствующего вида государственного контроля (надзора) установлена обязательность применения проверочных листов при проведении плановых проверок. Законодательное регулирование обязательных мер профилактики ограничивается обозначением общих рамок и целей их реализации, более детально останавливаясь только на определении условий и порядка объявления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, а также общих требований к форме проверочных листов. Поскольку законодатель использует открытый список для перечисления возможных мер профилактики, контрольно-надзорные органы могут дополнительно к обязательным мерам реализовывать иные профилактические мероприятия. В частности, Стандартом предусматриваются следующие дополнительные меры профилактики: 1) размещение и ведение перечня обязательных требований (соответствующие методические рекомендации содержатся в разделе 4.9 Стандарта), 2) мероприятия, направленные на поощрение и стимулирование добросовестных подконтрольных субъектов (соответствующие методические рекомендации размещены в разделе 4.10 Стандарта);
10 10 5) перечни правовых актов должны поддерживаться в актуальном состоянии. То есть, при наличии каких-либо изменений в части наименования, содержания правовых актов или их отдельных частей, устанавливающих обязательные требования, включая случаи изменения круга лиц, на которые такие требования распространяются, соответствующие изменения, с учетом законных интересов подконтрольных субъектов, должны быть своевременно внесены в перечень правовых актов; 6) перечни должны размещаться в свободном и открытом доступе и при внесении в них изменений своевременно обновляться на официальном сайте контрольно-надзорного органа. Методические рекомендации по формированию и ведению перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, перечней обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля содержатся в разделе 4.9 Стандарта. Информирование по вопросам соблюдения обязательных требований 1. Информирование подконтрольных субъектов и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований осуществляется по различным направлениям: демонстрация проблемных аспектов в соблюдении обязательных требований, рекомендации по действиям подконтрольных субъектов, обеспечивающих такое соблюдение, разъяснение содержания имеющихся и новых обязательных требований и порядка их применения и т.п. Законодатель называет основные способы информирования по вопросам соблюдения обязательных требований, однако не ограничивает контрольно-надзорные органы в применении иных мер по информированию. 2. Любое направление и любой способ осуществления информирования по вопросам соблюдения обязательных требований должно характеризоваться таким содержанием, которое действительно отвечает цели содействия соблюдению обязательных требований. Реализация любого способа информирования должна исчерпывающим образом охватывать проблему, ставшую поводом для применения соответствующей профилактической меры. 3. Для достижения целей информирования по вопросам соблюдения обязательных требований контрольно-надзорными органами должны быть решены следующие задачи: 1) формирование одинакового понимания обязательных требований в соответствующей сфере у должностных лиц контрольно-надзорного органа и его территориальных органов; 2) выявление проблемных вопросов применения обязательных требований, в том числе типичных случаев нарушения обязательных требований, анализ их причин и подготовка предложений о проведении необходимых профилактических мероприятий для их предупреждений; 3) обеспечение доступности сведений о применении обязательных требований, основных ошибках, способах их предотвращения, образцах эффективного и законопослушного поведения; 4) выявление устаревших, дублирующих и избыточных, в том числе малозначимых и неэффективных обязательных требований, подготовка и внесение предложений по их устранению;
12 12 В противном случае публичные мероприятия не несут в себе профилактической ценности. 6. К участию в публичных мероприятиях помимо подконтрольных субъектов могут привлекаться представители экспертного и научного, предпринимательского сообществ, заинтересованных общественных объединений, контрольно-надзорных органов и иные лица. Им также должна быть обеспечена возможность задавать вопросы, делать замечания и комментарии в ходе публичного мероприятия. 7. Итоги публичного мероприятия должны своевременно размещаться для всеобщего сведения на официальном сайте контрольно-надзорного органа в открытом и свободном доступе. Методические рекомендации по проведению публичных мероприятий с подконтрольными субъектами приведены в разделе 4.5 Стандарта. Типовая форма повестки публичного мероприятия содержится в разделе 5.6 Стандарта. Перечень типовых ошибок, допускаемых при организации и проведении публичных мероприятий с подконтрольными субъектами, приведен в разделе 5.5 Стандарта. Б. Разъяснительная и консультационная работа 1. Разъяснительная и консультационная работа проводится контрольно-надзорным органом в целях адресного предоставления подконтрольным субъектам рекомендаций по поставленным ими вопросам соблюдения обязательных требований, по разрешению сложных правовых ситуаций, в том числе касающихся осуществления контрольнонадзорной деятельности, а также в целях распространения образцов эффективного, законопослушного поведения. 2. Разъяснительную и консультационную работу от других способов информирования отличает преимущественно ситуативный характер. Такая работа ведется контрольнонадзорным органом постоянно; консультации и разъяснения даются как только у подконтрольных субъектов возникает прямо или косвенно выраженная необходимость в них. Разъяснения и консультации предоставляются как индивидуально по запросам конкретных лиц (индивидуальные консультации (разъяснения)), так и для неограниченного числа и (или) круга подконтрольных субъектов в качестве результата обобщения ответов на наиболее часто возникающие (задаваемые) вопросы (общие консультации (разъяснения)). 3. Контрольно-надзорные органы обеспечивают для подконтрольных субъектов максимальную доступность консультаций и разъяснений. С этой целью контрольно-надзорные органы, в том числе используют различные средства и способы взаимодействия с подконтрольными субъектами. Так, рекомендации и консультации могут предоставляться письменно, устно и (или) с использованием интерактивных сервисов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», мобильных приложений. Недопустима ситуация, в которой вопрос подконтрольного субъекта, связанный с проблемами соблюдения обязательных требований, остается без рассмотрения и (или) без ответа по существу. 4. Разъяснения и консультации, которые дают контрольно-надзорные органы, должны быть краткими и конкретными одновременно.
16 16 положения законодательства об административных правонарушениях, которыми устанавливается ответственность за такие нарушения. 3. Деятельность по обобщению правоприменительной практики сопровождается составлением и ведением по каждому виду государственного контроля (надзора) перечня наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований с их классификацией (дифференциацией) по степени риска причинения вреда, возникающего вследствие нарушения обязательных требований, и тяжести последствий таких нарушений. Такие перечни размещаются в открытом и свободном доступе на официальных сайтах контрольно-надзорных органов, которые обязаны следить за их актуальностью и своевременно вносить в них изменения. 4. Контрольно-надзорным органам следует ежеквартально публиковать результаты обобщения правоприменительной практики в открытом и свободном доступе для всеобщего сведения. 5. Не реже 1 раза в год контрольно-надзорные органы представляют соответствующие результаты в докладах с обзором практики осуществления вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля с указанием проблем их осуществления, наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований (далее доклад о правоприменительной практике). Доклад о правоприменительной практике не является отчетом о проделанной работе, консолидацией статистических данных об итогах контрольно-надзорной деятельности. Основа доклада результаты анализа представляемых в нем видов информации. Доклад о правоприменительной практике адресован, в первую очередь, подконтрольным субъектам, для которых содержание доклада должно служить путеводителем по правоприменительной практике контрольно-надзорного органа и одновременно методическим материалом по наиболее часто встречающимся нарушениям обязательных требований и основным причинам их совершения. В то же время для инспекторского состава контрольно-надзорных органов доклад о правоприменительной практике является руководящим документом, позволяющим на его основании совершенствовать и приводить к требуемому единообразию свою деятельность. 6. Для того чтобы доклад о правоприменительной практике отвечал указанным целям, в нем должны быть детально, структурированно, системно и в соответствии со Стандартом представлены следующие виды информации: 1) статистические данные о проведенных контрольно-надзорных мероприятиях, носящих как плановый, так и внеплановый характер, анализ результатов таких мероприятий; 2) информация о характере и статистике проведенных контрольно-надзорным органом мероприятий по контролю (надзору) без взаимодействия с подконтрольными субъектами; 3) статистика и анализ причиненного в результате нарушения обязательных требований ущерба охраняемым законом ценностям; 4) перечень наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований, совершенных в период, за который составлен доклад, с их классификацией (дифференциацией) по степени риска причинения вреда, возникающего вследствие нарушения обязательных требований, и тяжести последствий таких нарушений; 5) статистика наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований по однородным группам подконтрольных субъектов (объектов); 6) анализ выявленных и возможных причин возникновения наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований;