Что не входит в расходные статьи бюджета
Что не входит в расходные статьи бюджета
БК РФ Статья 21. Классификация расходов бюджетов
(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Код классификации расходов бюджетов состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств;
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
3. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы:
функционирование Президента Российской Федерации;
функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования;
функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;
обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;
обеспечение проведения выборов и референдумов;
международные отношения и международное сотрудничество;
государственный материальный резерв;
(см. текст в предыдущей редакции)
прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов;
другие общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона:
Вооруженные Силы Российской Федерации;
модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований;
мобилизационная и вневойсковая подготовка;
мобилизационная подготовка экономики;
подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;
реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;
прикладные научные исследования в области национальной обороны;
другие вопросы в области национальной обороны;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность:
органы прокуратуры и следствия;
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
органы внутренних дел;
войска национальной гвардии Российской Федерации;
(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 229-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
система исполнения наказаний;
органы пограничной службы;
органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарная безопасность;
(в ред. Федерального закона от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
модернизация войск национальной гвардии Российской Федерации, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;
(в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 N 223-ФЗ, от 03.07.2016 N 229-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;
другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;
4) национальная экономика:
исследование и использование космического пространства;
воспроизводство минерально-сырьевой базы;
сельское хозяйство и рыболовство;
(в ред. Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
дорожное хозяйство (дорожные фонды);
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
связь и информатика;
прикладные научные исследования в области национальной экономики;
другие вопросы в области национальной экономики;
5) жилищно-коммунальное хозяйство:
прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;
другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;
6) охрана окружающей среды:
сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;
охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;
другие вопросы в области охраны окружающей среды;
дополнительное образование детей;
(в ред. Федерального закона от 14.12.2015 N 381-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
среднее профессиональное образование;
профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;
(в ред. Федерального закона от 14.12.2015 N 381-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 14.12.2015 N 381-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
прикладные научные исследования в области образования;
другие вопросы в области образования;
8) культура, кинематография:
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(см. текст в предыдущей редакции)
прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии;
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
другие вопросы в области культуры, кинематографии;
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
стационарная медицинская помощь;
медицинская помощь в дневных стационарах всех типов;
скорая медицинская помощь;
заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;
(см. текст в предыдущей редакции)
прикладные научные исследования в области здравоохранения;
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
другие вопросы в области здравоохранения;
(в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
10) социальная политика:
социальное обслуживание населения;
социальное обеспечение населения;
охрана семьи и детства;
прикладные научные исследования в области социальной политики;
другие вопросы в области социальной политики;
11) физическая культура и спорт:
спорт высших достижений;
прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта;
другие вопросы в области физической культуры и спорта;
(пп. 11 в ред. Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
12) средства массовой информации:
телевидение и радиовещание;
периодическая печать и издательства;
прикладные научные исследования в области средств массовой информации;
другие вопросы в области средств массовой информации;
(пп. 12 введен Федеральным законом от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
13) обслуживание государственного (муниципального) долга:
(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 278-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
обслуживание государственного (муниципального) внутреннего долга;
(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 278-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
обслуживание государственного (муниципального) внешнего долга;
(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 278-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(пп. 13 введен Федеральным законом от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации:
(в ред. Федерального закона от 04.10.2014 N 283-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
прочие межбюджетные трансферты общего характера.
(пп. 14 введен Федеральным законом от 30.09.2010 N 245-ФЗ)
4. Перечень разделов, подразделов, целевых статей (государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности), групп (групп и подгрупп) видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете либо в установленных настоящим Кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 N 310-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ, от 26.07.2019 N 199-ФЗ, от 20.07.2020 N 216-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов устанавливаются финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные межбюджетные субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение.
(в ред. Федеральных законов от 09.04.2009 N 58-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются соответственно Министерством финансов Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Код вида расходов включает группу, подгруппу и элемент вида расходов.
(п. 5 введен Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
6. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами видов расходов являются:
1) группа «Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами»:
подгруппа «Расходы на выплаты персоналу казенных учреждений»;
подгруппа «Расходы на выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов»;
подгруппа «Расходы на выплаты персоналу в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны»;
подгруппа «Расходы на выплаты персоналу государственных внебюджетных фондов»;
2) группа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд»:
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 418-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
подгруппа «Разработка, закупка и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества»;
подгруппа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения специальным топливом и горюче-смазочными материалами, продовольственного и вещевого обеспечения органов в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны»;
подгруппа «Закупка товаров, работ и услуг в целях формирования государственного материального резерва»;
подгруппа «Иные закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд»;
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 418-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3) группа «Социальное обеспечение и иные выплаты населению»:
подгруппа «Публичные нормативные социальные выплаты гражданам»;
подгруппа «Социальные выплаты гражданам, кроме публичных нормативных социальных выплат»;
подгруппа «Публичные нормативные выплаты гражданам несоциального характера»;
подгруппа «Премии и гранты»;
подгруппа «Иные выплаты населению»;
4) группа «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности»:
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 418-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
подгруппа «Бюджетные инвестиции»;
подгруппа «Субсидии бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность»;
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 418-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
подгруппа «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам»;
5) группа «Межбюджетные трансферты»:
подгруппа «Иные межбюджетные трансферты»;
подгруппа «Межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации»;
подгруппа «Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования»;
подгруппа «Межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации»;
(см. текст в предыдущей редакции)
6) группа «Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям»:
подгруппа «Субсидии бюджетным учреждениям»;
подгруппа «Субсидии автономным учреждениям»;
подгруппа «Субсидии некоммерческим организациям (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний)»;
(в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
7) группа «Обслуживание государственного (муниципального) долга»:
подгруппа «Обслуживание государственного долга Российской Федерации»;
подгруппа «Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации»;
подгруппа «Обслуживание муниципального долга»;
8) группа «Иные бюджетные ассигнования»:
подгруппа «Субсидии государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям»;
(в ред. Федерального закона от 18.07.2017 N 178-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
подгруппа «Исполнение судебных актов»;
подгруппа «Исполнение государственных (муниципальных) гарантий без права регрессного требования гаранта к принципалу или уступки гаранту прав требования бенефициара к принципалу»;
подгруппа «Уплата налогов, сборов и иных платежей»;
подгруппа «Предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права»;
подгруппа «Резервные средства»;
подгруппа «Специальные расходы».
(п. 6 введен Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
7. Перечень единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации элементов видов расходов классификации расходов бюджетов устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
(п. 7 введен Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ)
8. Министерство финансов Российской Федерации утверждает общие требования к порядку формирования перечня кодов элементов видов расходов классификации расходов бюджетов при дополнительной детализации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).
(п. 8 введен Федеральным законом от 22.10.2014 N 311-ФЗ)
Тема 8. Сущность и функциональное назначение бюджетных расходов
Цель изучения данной темы — раскрыть сущность и функциональное назначение бюджетных расходов.
Достижение цели предусматривает решение следующих задач:
Содержание
8.1. Понятие бюджетных расходов и факторы, определяющие их величину
В современной экономической системе государство выполняет ряд общественно-значимых функций. Успешная их реализация предполагает, что каждая государственная программа должна иметь соответствующую финансовую поддержку.
Государство использует финансовые ресурсы, аккумулируемые бюджетной системой за счет налогов и других видов доходов, на финансирование программ расходов.
Расходы государства затрагивают интересы каждого гражданина, в демократических странах они привлекает к себе широкое общественное внимание и являются предметом активной дискуссии.
Предприятия, организации, граждане являются налогоплательщиками, они участвуют в финансировании доходной части бюджета и поэтому заинтересованы в том, чтобы государство эффективно распоряжалось финансовыми ресурсами.
Бюджетные расходы можно определить как процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год.
Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит несколько иное определение. В соответствии с ним расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита (ст. 6).
Распределение государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется законодательно, в составе законов о бюджете. Его планирование, обсуждение, исполнение и контроль является центральным элементом бюджетного процесса.
Формирование расходов бюджетов базируется на:
Для количественной оценки расходов могут использоваться такие показатели, как:
Величина бюджетных расходов зависит от многих факторов. Она определяется:
Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:
К ним относятся ассигнования на:
Данные субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов — в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) из местного бюджета — в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Бюджетная ссуда — это предоставляемые бюджету другого уровня бюджетные средства на возвратной безвозмездной или возмездной основе на срок более шести месяцев в пределах финансового года.
За счет ссуд покрывается временная потребность в денежных средствах, вызванная разницей между поступлением доходов и финансированием расходов.
Субсидии — пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов физическим и юридическим лицам, местным органам, другим государствам. Адресные субсидии в виде непосредственно предоставляемых средств называют прямыми, тогда как установление налоговых или других льгот именуют косвенными субсидиями.
Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования (предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности).
Бюджетные инвестиции утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.
8.2. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Федеральные законы и нормативные правовые акты, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и ежегодно вводиться в действие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам).
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).
Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.
В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).
8.3. Эффективность бюджетных расходов
Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограничены. При их распределении возникает потребность в оценке эффективности отдельных программ расходов. Программы, приносящие больший ожидаемый эффект, должны получить и большую финансовую поддержку, в то время как неэффективные расходы должны быть сокращены. При этом оценить результативность программ расходов очень сложно по целому ряду причин.
Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не только экономическую, но и социальную составляющую. Социальный эффект имеет определяющее значение при формировании государственной политики, однако объективно измерить его практически невозможно. Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью разных показателей, таких как: прием и выпуск студентов высших учебных заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным группам специальностей), трудоустройство выпускников, численность аспирантов и т. п. Однако эти показатели лишь косвенно характеризуют качество образования, и общая оценка эффективности расходов может получиться искаженной.
Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь, речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение, культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее. При определении объемов финансирования таких программ необходимо оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.
В-третьих, государственные расходы влекут множество побочных эффектов, как положительных, так и отрицательных. Например, строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в непосредственной близости от нее. Побочные эффекты являются компонентом эффективности расходов, и учитывать их необходимо. Однако в силу сложности и многочисленности они трудно поддаются прогнозированию.
Наличие так называемых перемещенных выгод является одной из центральных проблем оценки эффективности расходов. Под перемещенными понимаются такие выгоды, которые извлекают не обозначенные в программе получатели расходов, а иные лица. Рассмотрим для примера выплату пособий малоимущим семьям. Эти выплаты направлены на улучшение положения граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума. Однако выгоды от данных расходов (как денежные, так и не денежные) частично извлекают и другие лица, помощь которым не предусматривалась. В результате роста доходов бедных семей повышается спрос на товары прожиточного минимума — продукты питания, лекарства, дешевую обувь и одежду. А значит, дополнительный доход получат фирмы, которые производят такие товары. Государственные организации, распределяющие расходы, также извлекают для себя выгоды: размер подконтрольных им ресурсов растет, а значит, укрепляется их положение в государственной иерархии.
Наконец, расширение социальных программ выгодно политикам, поскольку подобные меры укрепляют их поддержку среди избирателей. Если программа расходов связана с большими перемещенными выгодами, это говорит о ее неэффективности.
Оценка эффективности программ расходов необходима для распределения ограниченных бюджетных ресурсов. Поскольку построить объективную оценку очень сложно, на практике используется универсальный механизм принятия решений в условиях неопределенности — общественный выбор, в основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной кампании граждане голосуют за представителей различных политических сил, избираемых в органы государственной власти, ориентируясь при этом на выдвигаемые ими программы. Выборные органы власти обеспечивают реализацию интересов избирателей при выработке государственной политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.
Для того чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо соблюдать ряд условий. Программы должны быть максимально конкретны, при этом они должны ориентироваться на достижение общественно-значимых целей, а не на финансирование организаций. Отбор программ должен проводиться на конкурсной основе. Процедуры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и широко известны.
Расходы по возможности не должны носить постоянного характера, при составлении бюджета на очередной год их структуру следует пересматривать на основе анализа достигнутых результатов. Программы расходов должны быть прозрачными и доступными для общественного контроля.
Необходимо информирование общественности о том, на какие цели и в каком объеме расходуются средства налогоплательщиков. Наконец, получатели перемещенных выгод (администраторы и исполнители программ) не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений по программам расходов, отбору получателей и оценке их результатов.
8.4. Планирование бюджетных расходов
Планирование бюджетных расходов осуществляется на этапе составления проекта бюджета органами исполнительной власти. При рассмотрении законопроекта органом представительной власти в него вносятся корректировки.
Исходным пунктом бюджетного планирования является определение объема доходов, который поступит в бюджет в очередном году. В краткосрочном периоде доходы более инерционны, чем расходы.
Если расходы полностью подконтрольны государству, то большинство доходных статей зависит от внешних условий, на которые государство может влиять лишь опосредованно. К таким условиям относятся объем ВВП, темпы экономического роста, размер налоговой базы. В сфере прямого государственного регулирования находятся ставки налогов, порядок и условия их взимания.
Однако возможности их оперативного изменения также ограниченны, поскольку это требует законодательной процедуры. Именно поэтому при рассмотрении проекта закона о бюджете в Государственной Думе на первом этапе рассматривается общий объем доходов и расходов бюджета, а затем — распределение расходов по отдельным статьям.
Для того чтобы обеспечить реализацию стратегических целей государства, план бюджетных расходов на очередной год должен составляться как часть более долгосрочной программы и обязательно учитывать ее приоритеты.
С этой целью одновременно с составлением проекта бюджета на очередной год Министерством финансов разрабатывается перспективный финансовый план — среднесрочный документ. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Он составляется на три года, из которых первый год — это тот год, на который составляется бюджет; а два последующих года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты экономической политики правительства.
Основой для формирования перспективного финансового плана является:
В отличие от бюджета, финансовый план законодательно не утверждается. Его задача — быть ориентиром при выработке финансово-бюджетной политики, обеспечивать комплексность прогнозирования финансовых последствий реформ, программ и законов с учетом долгосрочных тенденций развития страны.
Структура расходов по ведомственной классификации является многоуровневой:
Задачей правительства является распределение средств между подчиненными ему министерствами, ведомствами и другими учреждениями, чтобы наиболее эффективно обеспечить выполнение тех приоритетов, которые закреплены в функциональной классификации. По представлению главных распорядителей средств бюджета правительство может вносить изменения в структуру расходов в ходе исполнения бюджета. Эти полномочия закрепляются за ним бюджетным законодательством, в том числе и законом о бюджете на очередной год.
Составленный прогноз предельных объемов бюджетного финансирования направляется Министерством финансов главным распорядителям средств федерального бюджета. На этой основе каждый бюджетополучатель составляет смету своих расходов. Смета является финансовым планом бюджетного учреждения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетные учреждения имеют право расходовать бюджетные средства исключительно на следующие цели:
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Условно расходы можно разделить на текущие и капитальные.
Текущие расходы — это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает текущее функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не отнесенные к капитальным в соответствии с бюджетной классификацией. К текущим можно отнести расходы на закупку товаров и оплату услуг, выплату процентов, предоставление субсидий и текущих трансфертов (в том числе пенсий и пособий, стипендий, бюджетам других уровней, неприбыльным организациям и др.).
Капитальные расходы — это часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность.
В структуре расходов государственного бюджета могут предусматриваться так называемые защищенные статьи. Это статьи расходов, объем финансирования по которым не может быть сокращен в процессе утверждения или исполнения бюджета. Такие расходы возникают в результате принятия законодательных актов, предполагающих осуществление бюджетных расходов, таких как законы о предоставлении льгот или социальных пособий определенным категориям граждан. Наибольшую актуальность данная проблема имеет для федеративных государств, в которых на вышестоящем уровне могут приниматься законы, предполагающие дополнительные расходные обязательства нижестоящих бюджетов. Наличие защищенных статей бюджета ограничивает свободу действий органов власти при выработке государственной политики. Доля защищенных статей в структуре бюджета не должна быть высокой, принятие любого законодательного акта в этой области должно сопровождаться оценкой возникающих расходных обязательств, их целесообразности и соответствия имеющимся финансовым ресурсам.