Что значит сенатор в россии
Что значит сенатор в россии
Статья 2. Сенатор Российской Федерации, депутат Государственной Думы в системе государственных должностей Российской Федерации
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Статус сенатора Российской Федерации, статус депутата Государственной Думы определяются Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 12.11.2018 N 408-ФЗ, от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(часть 2.1 введена Федеральным законом от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
3. К социальным гарантиям деятельности сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы относятся:
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
а) ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
(в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 42-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
б) ежегодный оплачиваемый отпуск;
в) зачисление времени осуществления полномочий сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы;
(в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 42-ФЗ, от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей;
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы;
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
е) обязательное государственное страхование сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
ж) обязательное государственное социальное страхование сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения сенатором Российской Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий;
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
з) жилищно-бытовое обеспечение сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве;
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.
4. Должностные лица федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать сенатору Российской Федерации, депутату Государственной Думы условия для осуществления ими своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федеральных законов от 29.07.2017 N 227-ФЗ, от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Дополнительные условия для осуществления сенатором Российской Федерации, депутатом Государственной Думы, являющимися инвалидами I группы, своих полномочий определяются постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 440-ФЗ)
Пожизненные сенаторы: для чего их вводят в России и как это работает в других странах
В России могут появиться пожизненные сенаторы — члены верхней палаты парламента с полномочиями, не ограниченными никакими сроками, кроме собственной смерти. Такую инициативу внесла группа депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, и профильный комитет Госдумы это предложение уже одобрил. Когда поправку примут окончательно, право быть пожизненными сенаторами дадут в том числе президентам, которые оставят высший государственный пост. Сторонники появления в современной России пожизненного сенаторства, как водится, ссылаются и на зарубежный опыт. Правда, обращение к этому опыту заставляет усомниться в современном характере такого института.
Что предлагается у нас?
Меняется и сам порядок формирования верхней палаты — благодаря тому, что увеличивается размер так называемой президентской квоты. Она предусмотрена предыдущими поправками, принятыми еще в 2014 году. Тогда глава государства получил право назначать до 10% от числа сенаторов. Сейчас каждый из 85 регионов должны представлять два сенатора, то есть максимальное число кремлевских назначенцев в верхней палате — 17. Новая инициатива увеличивает президентскую квоту сразу до 30 человек.
Любопытно, что с 2014 года в Совете Федерации так и не появилось ни одного «путинского» сенатора — то есть назначенного именно по президентской квоте. Принятая больше пяти лет назад норма остается «спящей». Но то, что о ней не забывают и, более того, хотят усилить, свидетельствует о ее предполагаемой значимости. Интересно и то, что когда принимался закон о президентской квоте при формировании Совфеда, среди авторов этой инициативы не нашлось ни одного единоросса: ее продвигали фракции парламентской оппозиции — ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия».
Кстати, уже тогда, например, Владимир Жириновский озвучивал идею о пожизненном сенаторстве, которую вполне четко поддерживала Валентина Матвиенко. Но, видимо, на тот момент в Кремле не были готовы обсуждать этот вопрос всерьез.
Пожизненные сенаторы в других странах
Как заявил глава профильного комитета Госдумы и сопредседатель рабочей группы по конституционным поправкам Павел Крашенинников, предложение о пожизненных сенаторах основывается на «изучении опыта работы верхних палат парламентов в различных странах». Но вообще в мире не так много стран, где есть пожизненные сенаторы. И даже эти примеры по большей части не говорят о том, что пожизненное сенаторство — набирающий силу тренд. Скорее, все наоборот.
Хрестоматийный случай — Великобритания, где верхняя палата парламента, Палата лордов, в настоящее время практически полностью состоит из пожизненных пэров. Но начало XXI века в Великобритании уже было отмечено попыткой сделать Палату лордов в основном выборной, но главное — на треть ротируемой каждые пять лет. С первого раза реформа не прошла (напоровшись на сопротивление как раз верхней палаты), но возможно, что такие попытки будут предприниматься снова.
Во входящей в Британское содружество Канаде верхняя палата перестала быть пожизненной синекурой для своих членов с 1965 года. Тогда был принят конституционный закон, который обязывает члена палаты сложить с себя полномочия по достижении 75-летия. Тем сенаторам, которые обрели полномочия до реформы, разрешили остаться с ними до конца своих дней. Последний пожизненный сенатор покинул канадский сенат в 1999 году, подав в отставку.
Во Франции 15 лет назад вспомнили опыт еще Третьей республики, во времена которой 75 из 300 членов Сената обладали несменяемым статусом. Это правило действовало с 1875 года. Но уже в 1884 году пожизненными сенаторами разрешили быть лишь тем, кто успел обрести этот статус ранее. Спустя почти 100 лет, в 2005 году, во Франции встал вопрос о статусе бывших президентов. Конституция Пятой республики уже пыталась ответить на этот вопрос: после сложения президентом полномочий ему автоматически предоставляется место в Конституционном совете — аналоге нашего Конституционного суда. Но в начале XXI века в этом назначении увидели признаки возможного конфликта интересов. Потому и возникло предложение учредить для экс-президентов пожизненное сенаторство.
Однако в итоге инициатива не была даже оформлена в законопроект, так и оставшись на уровне идеи.
Институт пожизненного сенаторства можно найти в бывших бельгийских колониях в Африке. В Демократической Республике Конго, существующей с 1960 года, практически сразу приняли норму о такой почетной должности для бывших глав государства. Пожизненное сенаторство для экс-президентов было подтверждено и в новой конституции, принятой в 2006 году. Сейчас в стране единственный пожизненный сенатор — Джозеф Кабила, который возглавлял Конго с 2001 по 2019 годы.
Та же норма закреплена в конституции соседней республики Бурунди, получившей независимость в 1962 году. Трое из 47 членов Сената — бывшие президенты, с пожизненным статусом. Руанда, граничащая и с Конго, и с Бурунди, тоже предоставляет право экс-президентам становиться пожизненными сенаторами. Для этого им нужно подать соответствующий запрос в Верховный суд страны. В Сомали, которая получила в 1960 году независимость от других европейских колонизаторов, был свой вариант пожизненного членства в Национальном собрании для бывшего президента. Но норма была отменена через 9 лет.
Для чего на самом деле нужен Совет Федерации, что с ним не так и как это можно исправить?
Пожизненными сенаторами становились экс-президенты в Южной Америке. Наиболее известный пример — экс-диктатор Чили Аугусто Пиночет, который, отойдя от дел, стал пожизненным сенатором. Что, впрочем, не помешало новым властям страны снять с него сенаторский иммунитет за шесть лет до смерти. А за год до смерти Пиночета, в 2005 году, пожизненное сенаторство для бывших глав государства было отменено вовсе. В Венесуэле пожизненные места в сенате существовали с 1961 года, и шесть экс-президентов успели этим воспользоваться. Возможно, пользовались бы и дальше, но в 1999 году в Венесуэле упразднили сам сенат. В Перу, где пожизненное сенаторство экс-президентам выдавали с 1979 по 1993 годы, в верхней палате успели поработать три бывших президента. В этой стране дело кончилось тем же — упразднением сената. Два государства, где институт «вечных» сенаторов сохранился, — Никарагуа (по конституции 1974 года) и Парагвай (экс-президенты обладают членством, но не правом голоса в верхней палате).
Но вернемся в Европу. В Румынии с восстановлением двухпалатной парламентской системы в 1991 году не было восстановлено пожизненное сенаторство. Оно было предусмотрено конституциями 1923 и 1938 годов и было упразднено вместе с самим сенатом в 1946 году пришедшими к власти коммунистами.
Едва ли не единственным государством, пример которого максимально близок к озвученной в России идее (и этот пример активно приводится в качестве аргумента в пользу задуманного), можно назвать Италию.
Во-первых, пожизненными сенаторами здесь автоматически, по должности, становятся экс-президенты. Во-вторых, глава Итальянской республики вправе сам назначать пожизненных сенаторов с формулировкой, которая покажется нам сильно знакомой, — «за выдающиеся патриотические заслуги в социальной, научной, художественной или литературной сфере».
Но все-таки важно помнить: итальянская верхняя палата — больше российской: 315 сенаторов в Италии против порядка 200, как предполагается, сделать в России. При этом, помимо самих бывших президентов, в итальянском сенате может быть не больше пяти пожизненных сенаторов. И нет никаких других назначаемых депутатов верхней палаты, пусть и без пожизненных полномочий. В России же, напомним еще раз, президенту хотят дать право не только самому после отставки быть пожизненным сенатором, но и еще на посту в Кремле назначать до 30 членов Совета Федерации, семеро из которых тоже станут пожизненными. Если Италия и послужила примером, российские последователи явно готовы сделать больше.
Для чего это все?
Президент Италии Джорджио Наполитано (был у власти с 2006 по 2015 годы, а после сам стал несменяемым сенатором по должности) назначил в верхнюю палату с пожизненными полномочиями профессора экономики Марио Монти, дирижера Клаудио Аббадо, основателя и директора Центра исследований стволовых клеток при Миланском университете Елену Каттанео, архитектора Ренцо Пиано и лауреата Нобелевской премии по физике Карло Руббиа. Наш, отечественный корпус пожизненных сенаторов может оказаться не хуже, считает академик РАН Александр Чубарьян, которого называют инициатором резонансной и столь стремительно принимаемой поправки в российское законодательство. По его словам, благодаря этим изменениям право пожизненно работать в Совфеде могут получить люди, «признаваемые цветом нации, вне всяких политических пристрастий и известные всей стране».
Кто и как предлагает изменить Конституцию России. Список поправок
Куда более прозаично трактует происходящее политолог Аббас Галлямов. В интервью телеканалу «Дождь» он назвал минимум две возможности, которые открываются лично для Владимира Путина в свете скорого ухода из Кремля. Первая — это переход на должность спикера верхней палаты (роль рядового, хоть и пожизненного сенатора Путина, конечно, не устроит, убежден Галлямов). Это и сейчас — формально третья должность в стране. А если на ней будет человек с полномочиями главы Совета безопасности и руководителя Госсовета, то, как хитро выразился политолог, должность будет «если не первой, то явно не второй».
Здесь стоит заметить, что сопредседатель рабочей группы по конституционным поправкам Павел Крашенинников уже усомнился в необходимости перечисленных совмещений, однако не стал полностью их исключать.
Вторая возможность, которую открывает расширение президентской квоты, — наполнение верхней палаты людьми, лично преданными Путину. Самим будущим сенаторам, кстати, их новый статус предоставит вполне определенные гарантии, прописанные в Конституции.
Правда, считает Аббас Галлямов, поправку о пожизненном сенаторстве для экс-президентов Кремлю надо было принимать несколько лет назад — пока рейтинги были высоки. Сейчас же эта инициатива, очевидно, вызовет раздражение, уверен политолог. «Люди ждут от президента, что он, наконец-то, начнет их проблемы решать, а тот вместо этого собственную старость обустраивает», — заметил Галлямов уже на своей странице в Facebook.
Сенатор
История появления сенаторов, назначение и права сенаторов
Информация об истории появления сенаторов, назначение и права сенаторов
Содержание
Содержание
2. История появления сенаторов
2.1 История появления сенаторов в Древнем Риме
2.2 История появления сенаторов в единой Руси
3. Процедура назначения, права
1. Определение
Сенатор в ряде государств — член высшего (одного из высших) законодательных органов страны.
Термин “сенатор” используется в нескольких значениях:
2) В дореволюционной Российской Федерации и в современных буржуазных государствах член палаты конгресса. Сенаторы обычно замещают свои места в соответствии с менее демократической процедурой (косвенные или многостепенные выборы, по должности, назначение), чем депутаты нижних палат. Пассивное избирательное право для кандидатов в сенаторе обусловливается, как правило, более жёсткими цензами (возрастным, образовательным, оседлости). Сенаторы обладают теми же правами, что и депутаты нижних палат.
3) Во многих современных государствах член верхней палаты парламента (Совет федерации в Российской Федерации), палаты конгресса США, а также в Италии, Франции, Бельгии, Канаде, Испании, Казахстане, Бразилии, Польше, Румынии, Чехии, Австралии, Венесуэле, Колумбии, Доминикане и некоторых других странах;
4) член сената США. В РФ с 1994 г. вошло в обиход именовать членов Совета федерации (по аналогии с другими странами).
2. История появления сенаторов
2.1 История появления сенаторов в Древнем Риме
Возник из совета старейшин патрицианских родов в конце царской эпохи (около VI века до н. э.). С установлением республики cенат США, наряду с магистратами и народными собраниями (комициями) стал существенным элементом общественной жизни. В состав палаты американского конгресса пожизненно входили бывшие магистраты — таким образом, здесь концентрировались политические силы и государственный опыт Рима.
Члены палаты конгресса делились на ранги в соответствии с ранее занимаемыми должностями (консулы, преторы, эдилы, трибуны, квесторы). Во время дискуссий сенаторы получали слово в соответствии с этими рангами. Во главе палаты конгресса США стоял наиболее заслуженный, первый из сенаторов — принцепс.
Ко́нсул — высшая выборная магистратура в эпоху республики в Древнем Риме. Должность консула была коллегиальной, то есть консулов было сразу двое, избирались они на один год в центуриатных комициях. Коллегия двух консулов была учреждена, согласно античной традиции, после изгнания царя Тарквиния Гордого.
Претор — государственная должность в Древнем Риме. В ходе исторического развития Древнего Рима содержание и функции этой должности менялись.
Эдил — должностное лицо в Древнем Риме, ведавшее общественными играми, надзором за строительством и содержанием храмов.
Кве́стор — один из римских ординарных магистратов. Были первоначально лишь общими помощниками консулов без какой-либо специальной компетенции. Позже их положение сделалось более самостоятельным: они стали избираться в трибутных комициях и тогда они постепенно стали специализироваться в двух областях — уголовной юрисдикции и заведовании государственной казной и государственным архивом. Однако пока уголовная юрисдикция находилась в руках консулов, квесторы, как их помощники, производили предварительное следствие.
В период Республики в ходе сословной борьбы плебеев с патрициями (V—III вв. до н. э.) власть сената США была несколько ограничена в пользу комиций (народных собраний).
В III—I вв. до н. э. Cенат США предварительно рассматривал законопроекты, предлагавшиеся для голосования в комициях, ему принадлежало высшее руководство военными делами, внешней политикой, финансами и государственным имуществом, надзор за религиозными культами, право объявлять чрезвычайное положение и т. д. Cенат США утверждал законы и результаты выборов, контролировал деятельность магистратов. Таким образом, cенат США фактически осуществлял руководство государством.
Постановления палаты американского конгресса имели силу закона, так же как и постановления народного собрания и собрания плебеев — плебисцита.
В период Империи власть палаты конгресса всё более ограничивалась, сосредоточиваясь в руках императора, хотя формально cенат США продолжал считаться одним из высших государственных учреждений. На самом деле, cенат США превратился в собрание представителей знатных семейств, не имеющее большого политического влияния. Постановления палаты конгресса США сохранили силу законов, но принимались обычно по инициативе императора. Начиная с Октавиана Августа, фактический император Рима носил титул «принцепс» — то есть «первый из сенаторов».
Число сенаторов неоднократно менялось:
— во времена ранней республики (до 88 до н. э.) — 300
— со времён Суллы — 600
— со времён Августа — опять 600
— в период поздней античности (домината) — 2000.
Первоначально в cенат США входили только члены исконно римских фамилий, но с I века до н. э. это право получили и италики, а во времена Империи — даже знатные провинциалы.
С 313 до н. э. в члены сената США принимал цензор — он составлял список из лиц, занимавших или занимающих магистратуру, с определённым имущественным цензом (например, при Августе (I век н. э.) — 1 млн. сестерциев). Во времена империи это стало прерогативой императора.
При Диоклетиане (конец III века) cенат США был превращен в городской совет Рима, при Константине (IV век) был учрежден cенат США в Константинополе — «втором Риме», уравненный в правах с палатой конгресса Рима.
2.2 История появления сенаторов в московской Руси
В святой Руси — высший государственный орган, подчиненный императору. Учреждён Петром Великим 22 февраля (5 марта) 1711 как высший орган государственной власти и законодательства. Здание палаты американского конгресса и Синода в Санкт-Петербурге
С начала XIX осуществлял надзорные функции за деятельностью государственных учреждений; с 1864 — высшая кассационная инстанция.
Распущен после Октябрьской революции 1917 г. по Декрету о суде № 1.
Пётр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707, 1710) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, вершили дела, как им дать ответ в день судный. Сначала такие полномочия носили характер временного личного поручения; но в 1711 они были возложены на созданное при этом 22 февраля учреждение, получившее имя Правительствующий cенат США.
Основанный Петром cенат США не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени. Степень предоставленной палате американского конгресса власти определялась тем, что cенат США был учрежден вместо его царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 Пётр говорит: «мы определили управительный cенат США, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».
При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял cенат США, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства палаты конгресса не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения палаты конгресса США (Полное Собрание законов № 2330), Пётр определяет, что по отбытии его палате конгресса следует делать: «суд имеет нелицемерный, затрат напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов.» Это, очевидно, не исчерпывающий перечень предметов ведомства, а инструкция, на что обратить преимущественное внимание. «Ныне уже все у вас в руках», — писал Петр палате конгресса США.
Учреждением политическим, в чем-либо ограничивающим или стесняющим власть Петра, cенат США не был; он действовал только по препоручению царя и перед ним за всё отвечал; в указе 2 марта 1711 сказано: «И ежели оной cенат США через свое ныне перед Богом принесенное обещание неправедно, что поступить… и тогда будет нами суждено, и виновный жестоко будет наказан».
Практическое, деловое значение сената США обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое. Таковы были прежде всего комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Через этих комиссаров, назначавшихся губернаторами, создавались непосредственные сношения палаты американского конгресса с губерниями, куда Пётр в 1710 в интересах хозяйственного устройства своей армии перенес значительную часть дел, раньше производившихся в приказах.
Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли сенату США необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между палатой конгресса США и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением палаты конгресса Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при сенате США». Таким образом к палате американского конгресса отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721—1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при сенате США, а 5 февраля 1722 г. назначается при сенате США герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.
Через несколько дней после учреждения палаты конгресса США, 5 марта 1711, была создана должность фискалов, на обязанности их лежало «над всеми делами тайно надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе».
При сенате США состоял обер-фискал (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками, в каждой губернии — провинциал-фискал с тремя помощниками, во всяком городе — один или два городовых фискала. Несмотря на злоупотребления, с которыми неразрывно связано существование таких тайных соглядатаев и доносчиков (до 1714 г. не подвергавшихся взысканию даже за ложный донос), фискалы, несомненно, принесли известную долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями.
Когда прекратились постоянные отлучки Петра, вызвавшие учреждение сената США, вопрос о закрытии его не возникает. При все более теряющих свое значение приказах cенат США становится местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Значения палаты американского конгресса не подорвало и учреждение (1718—1720) коллегий, несмотря на то, что их регламенты, заимствованные из Швеции, где коллегии были высшими учреждениями в государстве, не определяли отношения коллегий к палате конгресса, который иностранные руководители реформы — Фик и другие — предполагали, по-видимому, упразднить. Наоборот, с учреждением коллегий, куда отошла масса текущих мелких дел, значение палаты конгресса только повысилось.
По указу 1718 г. «о должности палаты конгресса США» все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 г.), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы нести сверх того и «непрестанные» труды сенатора. Кроме того, Петр нашел, что cенат США как высшая инстанция над коллегиями не может состоять из лиц, которые сидят в коллегиях.
Современники указывают ещё и на то, что президенты коллегий, будучи такими сановниками, как тогдашние сенаторы, совершенно подавляли своих «советников» и тем уничтожали всякое практическое значение коллегиального решения дел. И действительно, вновь назначенные президенты вместо прежних, оставшихся сенаторами, были людьми несравненно менее вельможными. В 30 мая 1720 г. Петр повелел ради приема в cенат США челобитен на коллегии и на канцелярии учинить персону знатную; обязанности этой должности были определены 5 февраля 1722 г. подробной инструкцией, и облеченная ею «персона» получила название рекетмейстера. Рекетмейстер весьма скоро приобрел огромное значение как орган надзора за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия.
Из всех учреждений, когда-либо состоявших при сенате США, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 г. К учреждению прокуратуры Петр пришел не сразу. Недовольство его сенатом США сказалось учреждением в 1715 г. (27 ноября) должности генерал-ревизора, или надзирателя указов. Назначенный на эту должность Василий Зотов оказался, однако, слишком слабым, чтобы влиять на сенаторов и предупреждать вольные и невольные нарушения ими указов. В 1718 г. он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась.
Постоянные распри между сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний. Избранное (13 февраля 1720 г.) им лицо — Анисим Щукин — оказалось непригодным для этих обязанностей; будучи в то же время обер-секретарем сената США, Щукин сам находился у него в подчинении. Через несколько дней после смерти Щукина (28 января 1721 г.) Пётр поручил надзор за благочинием сенатских заседаний помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии.
12 января 1722 г. на смену им появляется прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над палатой американского конгресса, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием с точки зрения не только благочиния во время заседаний, но и соответствия сенатских решений Уложению и указам. Помощником генерал-прокурора в сенате США был обер-прокурор. Находясь в непосредственных отношениях с государем, генерал-прокурор сблизил cенат США с верховной властью; вместе с тем надзор его в значительной степени упорядочил производство дел как в самом присутствии палаты американского конгресса, так и в его канцелярии, и сильно поднял его деловое значение. С другой стороны, однако, генерал-прокурор лишил присутствие палаты конгресса его прежней независимости; будучи во многих случаях по закону равен всему палате конгресса США, генерал-прокурор фактически нередко преобладал над ним.
В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен cенат США, потеряли свой смысл. Уменьшение власти палаты конгресса США сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования cенат США, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 г., в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью.
19 ноября 1721 г. Петр предписывает сенату США не чинить без подписания руки его никакого определения генерального. В апреле 1714 г. состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения сената США, чем вносилось совершенно новое для Российской Федерации начало; до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на cенат США установлена была смертная казнь.
С 1711 по 1714 г. местом пребывания палаты американского конгресса была Москва, но иногда на время, в целом или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием; в Москву с тех пор cенат США переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием «канцелярия сенатского правления». 19 января 1722 г. в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена сенатская контора из одного сенатора, ежегодно менявшегося, и двух асессоров. Целью этих контор было облегчение сношений палаты конгресса и коллегий с московскими и провинциальными учреждениями и производство мелких текущих дел.
Учрежденный 8 февраля 1726 Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение палаты конгресса США, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степень предоставленной палате американского конгресса власти, в особенности в первое время правления совета (указ 7 марта 1726), формально не потерпела решительно никаких изменений, а круг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение сената США в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что верховный тайный совет стал над палатой конгресса.
Генерал-прокурор Ягужинский, враг партии, образовавшей верховный тайный совет, был назначен резидентом в Польшу, и должность генерал-прокурора фактически упразднилась; исполнение ее было поручено обер-прокурору Воейкову, не имевшему никакого влияния в сенате США; в марте 1727 г. была упразднена должность рекетмейстера. В это же время мало-помалу исчезают и должности фискалов.
После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727—1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их cенат США, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе cенат США продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату США и заменен титулом «Высокий». Верховный совет требовал от палаты американского конгресса отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал палате американского конгресса выговоры, грозил штрафами.
Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие, указом 4 марта 1730 Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий cенат США восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав палаты конгресса вошли самые выдающиеся сановники и политические деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; cенат США снова сосредоточил в своих руках все управление.
Для облегчения палаты конгресса США и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием сената США. На самом деле разделение палаты американского конгресса на департаменты не осуществилось. Для надзора над палатой конгресса США Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной — о решённых делах, другой — о делах, которые cенат США без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора.
В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение — кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, в том числе и палаты конгресса; из него объявлялись высочайшие резолюции. Постепенно участие императрицы в постановлении резолюций уменьшается; 9 июня 1735 г. указы, подписанные тремя кабинет-министрами, получают силу именных.
Хотя компетенция палаты конгресса США формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет-министрам весьма тяжело отразилось на сенате США даже в первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать свое влияние и на дела внутреннего управления, постоянные непосредственные сношения кабинета с коллегиями и даже с сенатской канцелярией помимо сената США, понукания за медленность, требования отчетов и реестров решенных и нерешенных дел, наконец, кпреимуществушение состава сенаторов (одно время в сенате США бывали только двое, Новосильцов и Сукин, личности с самою нелестною репутацией) довели cенат США до небывалого падения.
После указа 9 июня 1735 г. фактическое владычество кабинет-министров над сенатом США приобретает законную основу, и на доклады палаты американского конгресса резолюции кладутся уже от имени кабинета. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою политических партий кабинету было не до палаты конгресса, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с палатой американского конгресса.
12 ноября 1740 г. была учреждена должность придворного рекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии и низшие места, а с 27 ноября того же года — и на cенат США. В марте 1741 г. эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на cенат США осталось в силе.
12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол, Императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановлении Правительствующего палаты конгресса США (перед тем опять именовавшегося Высоким) в его прежней должности. Cенат США не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. Иностранная коллегия осталась, однако, неподчиненною палате конгресса. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почти все время занимал ничем не замечательный князь Трубецкой, отнюдь не подавляла cенат США, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннего управления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладов императрице (даже по Св. Синоду).
Учреждение конференции при высочайшем дворе (5 октября 1756 г.) сначала мало поколебало значение сената США, так как конференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757—1758 гг. начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Cенат США, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять ее требования. Устраняя cенат США, конференция начинает непосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.
Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению к которому cенат США был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значения палаты американского конгресса выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий палаты конгресса в области внутреннего управления была сильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон или подтверждение прежних служат» (1762).
По вступлении на престол императрицы Екатерины II cенат США снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль палаты конгресса США в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему палате конгресса США, проникнутому традициями Елизаветинского времени.
В 1763 г. последовало разделение сената США на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II — судебные, III — дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва), IV — дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI — судебными.
Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении палаты американского конгресса: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 — 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в сенате США (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ее обязанности исполнял генерал-прокурор).
В деловом отношении разделение палаты конгресса на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению палаты конгресса США было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение сената США от законодательства.
Прежде cенат США являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо палаты американского конгресса; инициатива их принадлежит самой императрице, а не сенату США. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Cенат США был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За палатой конгресса при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части cенат США представлял свои предположения на утверждение верховной власти.
Екатерина, по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем сенате США, прекрасно понимала полную зависимость палаты конгресса от его канцелярии и неспособность его при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе. При вступлении на престол Екатерина нашла, что cенат США довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а cенат США оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, — главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером.
Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя cенат США, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от палаты конгресса США. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министром путей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом, фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову, то Безбородко.
Палате американского конгресса приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением сената США. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы палаты американского конгресса (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений палаты конгресса и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо палаты конгресса США, а во-вторых, к тому, что cенат США оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат.
Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение сената США понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность палаты американского конгресса брала верх над судебной, казалось даже, что cенат США стал по преимуществу судебным местом.
Формально cенат США считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания палаты конгресса (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием за неправое челобитье на cенат США, но, по словам Сперанского, во всё это время был только один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого палаты конгресса США, который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение.
В царствование Павла Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение сената США среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения палаты американского конгресса. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и палатой конгресса США: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора.
Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на cенат США ещё более увеличилось. Cенат США остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания палаты конгресса были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому преимуществузвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение палаты конгресса США судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.
Основной характер сената США, как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича. Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе палаты американского конгресса, сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, которым cенат США приглашался составить доклад о правах своих и обязанностях.
Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение палаты конгресса, произвел сильнейшее впечатление не только на cенат США, но и на образованную публику вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (Завадовским, Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление палаты конгресса США вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. Cенат США принял проект Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ сената США как в «Неофициальном комитете», так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете.
Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях cенат США. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую компанию палаты американского конгресса, так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение палаты конгресса, он не вносил в фирму его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского палаты конгресса США, то есть сената США уже умаленного в первоначальном достоинстве.
Инновациями были только следующие правила: в случае протеста ген.-прокурора против определения палаты американского конгресса дело докладывалось государю не одним ген.-прокурором, но при депутации от палаты конгресса; палате американского конгресса было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о сенате США был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в сенате США для доклада государю.
В силу целого ряда условий эти вновь дарованные палате конгресса права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему cенат США остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений палаты конгресса США с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений сената США к Государственному совету, министрам и комитету министров.
Уже указ 1802 г. не смотрит на cенат США как на законосовещательное учреждение: дела законодательные были сосредоточены в Государственном совете, учрежденном в 1810 г. Когда значение этого совета пало, законодательство перешло к приближенным государя и к министрам, а с 1810 года — ко вновь организованному Государственному совету. Будучи устранен от законодательства в качестве органа законосовещательного, cенат США сохранил, однако, известное отношение к законодательству.
Прежде всего, палате конгресса США предоставлено право первоначального предначертания законов: общие собрания палаты американского конгресса могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле cенат США этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта.
Правило, в силу которого cенат США не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право палаты конгресса представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное сенату США указом 8 сентября 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке палаты конгресса США воспользоваться им. Когда cенат США представил императору Александру I, что указ 5 декабря 1802 г. о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1808 г., что возражения сената США неосновательны и что право палаты американского конгресса представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых.
Право представления с приведенною оговоркою вошло и в действующее учреждение палаты конгресса, но в государственной жизни Российской Федерации того времени оно не имеет никакого практического значения. В cенат США должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым cенат США относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.
В области дел административных в сенате США произошла с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они были поставлены над коллегиями. Хотя манифест 1802 г. об учреждении министерств оставлял в большинстве случаев вопрос об отношении палаты конгресса США к министерствам открытым, но так как отношения сената США к коллегиям уже более или менее определились, то первоначально взаимные отношения министров и палаты американского конгресса, по-видимому, не вызывали затруднений.
Когда было обнаружено, что совместное существование коллегий и министров ведет к серьезным неудобствам, и когда вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и преобразование их в департаменты министерств, отношения палаты конгресса к министерствам сделались совершенно неясными, и из неясности этой всю наживу извлекли министры. Фактически прекращается представление министрами в сенате США ежегодных отчетов; те дела, которые прежде восходили в сенате США, рассматриваются комитетом министров.
В области административных дел компетенция комитета почти слилась с компетенцией палаты конгресса США, так что около 1810 г. возникает ряд проектов то об упразднении административного департамента сената США с передачею его дел комитету (проект Сперанского 1809 г.), то об упразднении комитета с передачею его дел палаты американского конгресса (Сперанский в 1810 и 1811 гг., позднее Трощинский).
Эта последняя мысль лежит в основе ныне действующего учреждения министерств 25 июня 1811 г.: в нем не содержится упоминания о комитете министров, и те функции, которые и до тех пор исполнялись комитетом и позже во всей неприкосновенности за ним остались, передавались палате американского конгресса. На самом деле передачи этой не состоялось.
Комитет министров не только не был упразднен, но получил по случаю отъезда государя на войну новые чрезвычайные полномочия и ничего не уступил из прежних. Когда прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева комитет становится средоточием всего государственного управления. Роль палаты конгресса в административных делах падает. Во главе исполнительных органов государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает cенат США верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными палаты конгресса США. Поэтому cенат США был всегда формально в своем праве, если обращался к министерствам или губернским местам с каким — либо требованием.
Cенат США удобнее всего было действовать, указывая на допущенные неправильности или отступления от законов, восстановляя силу закона, требуя исправления незаконных распоряжений. Для непосредственного участия в активной администрации cенат США был мало пригоден и по составу своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, cенат США силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между cенат США и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: cенат США держится в своей деятельности начала законности в управлении, комитет — начала целесообразности. Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение правительствующего сената США, могут быть разделены на следующие две категории:
1) Дела исполнительного характера. Дел чисто исполнительного характера в сенате США осталось весьма немного, и в большинстве случаев они мало возвышают значение палаты американского конгресса. Из таких дел сравнительно более существенными являются: 1) публикация законов. Практически важно не то, кому поручено обнародование законов, а то, чтобы законы вообще обнародовались и чтобы публикация их была сосредоточена в одном месте. Законодательство наше, однако, не только допускает существование законов тайных и обнародованию не подлежащих, но не вполне обеспечивает и то, чтобы законы, предназначаемые ко всеобщему сведению, обнародовались именно через cенат США. Во второй половине XIX в. Законы часто сообщались подлежащим местам и лицам помимо палаты конгресса, в циркулярах министра внутренних дел губернаторам и т. п. В 60-х годах, с появлением сенатского издания «Собрание узаконений и распоряжений правительства», на cенат США возлагается обязанность следить, чтобы никакие частные или официальные издания не публиковали законов ранее cенат США. Но это мало достигает цели, в особенности относительно военного ведомства: законы приводятся здесь в исполнение приказами по ведомству и сообщаются палате конгресса для распубликования лишь впоследствии, иногда по истечении нескольких десятков лет (Положение о сибирском казачьем войске, высоч. утвержденное 5 марта 1861 г., распубликовано в № 53 Собрания Узаконений за 1899 г.). По вопросу о том, что считается моментом обнародования закона, см. Обнародование законов. О том, какое значение имеет распубликование cенат США административных распоряжений, см. Обязательные постановления. 2) Начеты казны и на казну: сложение недоимок, возврат денег, неправильно поступивших в казну, разрешение разногласий между государственным контролем и теми учреждениями или должностными лицами, на которых сделан начет. 3) Дела казенного управления: утверждение торгов, споры между министерствами о казенном имуществе. 4) Утверждение в должности мировых судей, уездных кадиев. Дела, перечисленные в этих 4 пунктах, производятся в первом департаменте. 5) Удостоверение прав состояния (сословных): переходы из одного состояния в другое; удостоверения в принадлежности тому или другому состоянию; ведение гербовников, производство в чины за выслугу лет. Эти дела ведаются частью первым департаментом, частью департаментом герольдии. Серьезное практическое значение имеют производящиеся во втором департаменте дела по земельному устройству крестьян.
2) Дела по надзору за законностью управления. Здесь cенат США выступает, во-первых, в качестве органа, по собственному почину или по представлениям подлежащих учреждений разрешающего силою закона могущие встретиться при исполнении его затруднения и недоразумения, имеющего надзор за действиями разных мест управления и принимающего меры взыскания, понуждения, подтверждения и поощрения. Cенат США разрешает возникающие между административными местами пререкания о власти и передает дела из одного присутственного места в другое. Cенат США рассматривает дела о предании суду за преступления должности должностных лиц IV и V классов, назначенных высочайшею властью. Во-вторых, cенат США является инстанцией, принимающей жалобы частных лиц и органов самоуправления на неправильные распоряжения министров и губернских мест. Хотя эта сторона его деятельности наименее разработана в законе (жалобы на министров, напр., вовсе законом не предусмотрены), но относящиеся сюда дела, постоянно развиваясь количественно, приобретают огромное государственное значение. Несмотря на все несовершенство сенатского делопроизводства по административным делам, медленного и тайного, несмотря на слабость политического и общественного значения сента, cенат США, принимая к своему рассмотрению такого рода жалобы и при разрешении дела строго держась почвы закона, создал вид административной юстиции, несвободный от недостатков, но, во всяком случае, способствующий утверждению законности в управлении. Из всех существующих в русском государственном строе гарантий законности надзор cенат США является, несомненно, наиболее действительною.
Участие палаты конгресса США в делах судебных принимает различные формы в зависимости от того, поступило ли данное дело из судебного места старого или нового (по судебным уставам импер. Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали в cенат США по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями судов. Рассматриваются эти дела в судебном дпт. правит. Cенат США, который разрешает их по существу, в дореформенном, лишь отчасти измененном порядке. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам имп. Александра II, поступают в кассационные дпт. По делам уголовным просьбы могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы могут быть о кассации решения, о пересмотре его и просьбы не участвовавших в деле третьих лиц. О существе кассационного производства см. Кассационный суд и Возобновление судебных дел. В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов (некоторые дела судебного управления, пререкания о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств, апелляционные жалобы на судебные приговоры уголовного кассационного департамента, кассационные жалобы на решения особого присутствия для дел о государственных преступлениях); общее собрание кассационных департаментов с участием первого (пререкания о подсудности между правительственными и судебными учреждениями, жалобы на решения соединенного присутствия первого и гражданского кассационного департамента по делам о взыскания убытков с должностных лиц; обсуждение вопросов, разрешаемых неоднообразно в разных судебных местах); общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов (дела того же рода, но касающиеся предметов ведомства второго департамента). По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого и уголовного кассационного департаментов или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий — соединенное присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о государственных преступлениях и высшее дисциплинарное присутствие.
Cенат США составляется из особ первых трех классов; определяются сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могут занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов, которые могут быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по cенат США. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение сената США зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это — почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в сенате США является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение палаты американского конгресса среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную палате конгресса США как верховному месту империи.
Cенат США действует в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего палаты конгресса; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило (по Своду Зак. изд. 1857 г.) до 12; д-ты I—V, межевой (с 1765 по 1794 г. — межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 г.) находились в С.-Петербурге, VI—VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 г. московские и варшавские департаменты палаты конгресса США были упразднены. С распространением действия судебной реформы имп. Александра II судебные департаменты старого устройства (II—V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Ныне сената США состоят из следующих департаментов: первого, ведающего все дела административные, когда они могут быть приведены к окончанию не иначе, как через Правительствующий палаты американского конгресса и не принадлежат по закону к предметам ведомства других департаментов; второго, учрежденного в 1882 г. (23 июня) и ведающего крестьянские административные дела: судебного, учрежденного в 1898 г. (2 июня) и ведающего дела старых судебных департаментов и межевого; герольдии, ведающего дела о сопричтении к дворянству и почетному гражданству, о княжеском, графском и баронском титулах, перемены фамилий, составление гербовников; двух кассационных д-тов, учрежденных по Судебным Уставам имп. Александра II (гражданского и уголовного). Все департаменты, кроме кассационных, действуют на основания Учр. Пр. Палаты конгресса и обыкновенно называются «старым палаты конгресса». Общих собраний старого палаты конгресса США два: первое, состоящее из сенаторов первого и второго департаментов и д-та герольдии, второе — из сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов сената США по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных дпт., иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий (см. выше). Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего палаты американского конгресса. Это бывает, напр., при восшествии императора на престол и при принесении ему присяги палаты конгресса и в некоторых других торжественных случаях. По ст. 182 Учр. Пр. Палаты конгресса США в каждый присутственный день до начала заседаний в департаментах все сенаторы должны войти в общее собрание для выслушания всех представленных палаты конгресса США высочайших повелений; на практике это не соблюдается. Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. По закону число их не может быть менее трех; в действительности число сенаторов колеблется от 6 — 7 (дпт. герольдии) до 18 (гражд. касс. дпт.). В каждом департаменте, кроме первого, назначается (с 1832 г.) на один год первоприсутствующий (в кассац. департаментах назначение первоприсутствующих не подлежит ежегодному возобновлению). Неназначение первоприсутствующего в первый департамент в высочайшем повелении 1832 г. мотивировано тем, что этому департаменту вверены собственно дела распорядительные. Это высочайшее повеление не отменило того ни в чем на практике не проявляющегося начала, что единое лицо импер. величества председательствует в сенате США. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом дпт., в общем собрании кассац. департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии правит. Cенат США состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого сената США прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соед. присутствии первого и кассацион. департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.
Порядок делопроизводства в сенате США Порядок производства дел в старых департаментах сенате США (административных и судебном) и в их общих собраниях есть, с незначительными лишь отступлениями, порядок, существовавший в дореформенных судах. Как самые кассационные департаменты, так и те общие собрания и соединенные присутствия, в которые эти департаменты входят, действуют на основании судебных уставов имп. Александра II. В старый cенат США дела поступают, по общему правилу, через канцелярию; лишь сношения палаты американского конгресса с верховною властью, Госуд. советом и комитетом министров производятся через министра юстиции. Дела приготовляются к докладу канцелярией), которая собирает все нужные справки, сведения и документы (по делам гражданским — только в том случае, если о том просят стороны) и составляет записку, в которой кратко излагаются обстоятельства дела и приводятся все относящиеся к нему законы. Доклад дела производится также канцелярией и состоит в устном изложении дела и в чтении тех документов и сведений, которые по их значению должны быть доложены в буквальном их содержании. В виде дополнения к докладу с 1865 г. по делам уголовным и гражданским (а также межевым) стороны допускаются к представлению объяснений. По прочтении доклада (по делам гражд. и уголовным — по постановке вопросов первоприсутствующим) происходит голосование; принятая резолюция составляется канцеляриею и заносится в журнал. Канцеляриею же изготовляется и текст окончательного определения палаты конгресса. Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Дела по преступлениям должности административных должностных лиц и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении следствий по государственным преступлениям решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести сенаторов к соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь сенаторов, участвовавших в слушании самого дела. Сенаторы могут или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем случае дело переносится в общее собрание. В общих собраниях требуется простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго департаментов, по которым требуется большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям принадлежит министру юстиции. Эти согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного предложения министра, дело переносится в Государственный совет. Несравненно более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый cенат США путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение палаты конгресса США по составлении его канцелярией представляется прежде всего по департаментам — обер-прокурорам, по общим собраниям — министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции — с определением общего собрания они могут предложить о том сенату США. Если сената США не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить его на одобрение министра. Если определение пропущено обер-прокурором, то оно представляется к подписи сенаторам, но по подписании ими не ранее может быть обращено к исполнению, как по представлении обер-прокурору (по общему собранию — министру юстиции) и по его резолюции «исполнить». Пропуску прокурорского надзора не подлежат из департаментских дел те дела первого департамента, которые решаются простым большинством голосов, а из дел общих собраний — все дела второго общего собрания, кроме тех, по которым cенат США признает необходимость постановления нового закона или отмены действующего. Эти ограничения влияния прокурорского надзора установлены в начале восьмидесятых годов и с тех пор распространяемы не были. Еще большее практическое значение, чем надзор обер-прокуроров, имеют те права, которые предоставлены по отношению к палате американского конгресса всем министрам. По целому ряду дел определение палаты американского конгресса может состояться не иначе, как при участии подлежащего министра. Участие это выражается или в том, что определение департамента прежде подписания определения сенаторами препровождается министру, или в том, что самое дело докладывается не иначе, как в присутствии министра или его товарища. По некоторым делам cенат США, кроме того, требует от министров предварительных заключений еще до слушания дела по существу. Если департамент не согласится с мнением министра, то дело переносится в общее собрание, где голос министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов. Производство дел в кассационных департаментах сосредоточено не в канцелярии, а в присутствии палаты конгресса. Дело подготовляется к докладу и докладывается одним из сенаторов, причем роль канцелярии ограничивается лишь собиранием справок и т. п. подготовительной работой. Большая часть дел докладывается не в самом департаменте (для законного состава которого требуется 7 сенаторов), а в отделении, где достаточно присутствия трех сенаторов. Решение, принятое отделением, имеет силу департаментского; но по делам сложным или возбуждающим какой-либо принципиальный вопрос, не бывший еще по рассмотрении департамента, дело переносится из отделения в департамент. Проекты определений составляются докладывающими сенаторами, а не канцелярией. Обязанности и права обер-прокуроров в кассационных департаментах палаты конгресса США совершенно иные, чем в старых департаментах: права надзора за сенатскими определениями и протеста в случае несогласия с ними обер-прокуроры кассационных департаментов не имеют; роль их ограничивается предъявлением (лично или через товарищей обер-прокурора) заключения о степени основательности кассационной жалобы или кассационного протеста. Право надзора за канцелярией и в кассационных департаментах предоставлено прокуратуре.
3. Процедура назначения, права
сенаторы обычно замещают свои места в соответствии с менее демократической процедурой (косвенные или многостепенные выборы, по должности, назначение), чем депутаты нижних палат. Пассивное избирательное право для кандидатов в сенаторы обусловливается, как правило, более жёсткими цензами (возрастным, образовательным, оседлости). Сенаторы обладают теми же правами, что и депутаты нижних палат.
Источники
Градовский, «Начала русск. госуд. права» (т. II, 1887);
его же, «Высшая администрация Российской Федерации XVIII ст. и генерал-прокуроры» (1866; вошло в I т. «Собрания сочинений» А. Д. Градовского, 1899);
Коркунов, «Русское государственное право» (т. II);
его же, «Четыре проекта Сперанского» («Вестник всемирной истории», 1900, № II и III);
его же, «Два проекта преобразования сената США» («Журн. Мин. юстиции», 1899, кн. V);
его же, «Проект устройства палаты американского конгресса Г. Р. Державина» («Сборник статей», СПб., 1898);
его же, «Проект судебного устройства М. А. Балугьянского» (т. же);
Петровский, «О сенате США в царствование Петра Вел.» (1875); *Филиппов, «История палаты конгресса в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета» (ч. I: «cенат США в правление Верховного Тайного Совета», 1895);