Что значит публичное образование
Понятие и виды публичных образований
1. Понятие и виды публичных образований……………………………………3
2. Правовое положение и правоспособность публичных образований………………………………………………………………………4
3. Формы участия публичных образований и виды гражданских отношений…………………………………………………………………………6
4. Ответственность публичных образований…………………………………..6
Список использованной литературы…………………………………………9
1. Понятие и виды публичных образований
Наряду с физическими и юридическими лицами, самостоятельными участниками гражданского оборота признаются (ст. 2, ст. 124 ГК)[1]:
· субъекты Российской Федерации;
Принципиальные различия в целях участия в гражданском обороте и, как следствие, в особенностях правоспособности, а равно формальные требования, касающиеся порядка возникновения коллективных субъектов гражданского права, не позволяют считать юридическими лицами Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования.
В научной литературе распространено мнение, согласно которому РФ, ее субъекты и муниципальные образования являются особыми субъектами (лицами) гражданского права. Однако более предпочтительным представляется термин «публичные образования», отражающий следующие особенности указанных выше субъектов:
1. они являются коллективными и, в противовес физическим лицам, «искусственно» созданными субъектами;
2. специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще – носителей публичной власти.
Публичная власть, будучи средством организации и регулирования взаимоотношений между людьми, характеризуется способностью упорядочивать отношения внутри общества как целого, объединенного единой территорией. Этим публичные образования отличаются от действующих в целях удовлетворения собственных интересов физических лиц – субъектов гражданского права – в силу самого факта рождения, и юридических лиц, возникающих в результате специальной регистрации.
В настоящее время эти отличия признаны и Конституционным Судом РФ, по мнению которого специфика публичных образований как субъектов гражданского права в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти.
Публичные образования как участники гражданского оборота – коллективные субъекты, приобретающие гражданские права и несущие гражданские обязанности постольку, поскольку это необходимо в целях реализации задач публичной власти.
Виды публичных образований
1. Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (п. 1 ст. 1 Конституции РФ)[2];
2. субъекты Российской Федерации, хотя и входящие в состав последней, но признаваемые самостоятельными субъектами гражданского права: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (п. 1 ст. 65 Конституции РФ)[3];
3. муниципальные образования – городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения (п. 1 ст. 131 Конституции РФ; п. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ)[4].
Из этого следует, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно и наравне выступают в гражданском обороте (в рамках своей компетенции).
2. Правовое положение и правоспособность публичных образований
Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами – физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК)[5].
Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем:
1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
2. невозможно использование, каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий;
По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК)[6]. В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.
Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно
2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК)[7].
Правоспособность публичных образований носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности
1. целями деятельности и
2. публичными интересами.
Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.
3. Формы участия публичных образований и виды гражданских отношений
Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:
1. в форме непосредственного участия – самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК)[8], т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК[9] для юридических лиц;
2. в форме опосредованного участия – через представителей (п. 3 ст. 125 ГК)[10], т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК)[11].
Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Эти отношения подразделяются:
· на имущественные отношения, включая вещные, обязательственные (договорные и внедоговорные), наследственные и связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения;
· личные неимущественные отношения;
4. Ответственность публичных образований
Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме
1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и, наоборот, кроме случаев, предусмотренных законом.
Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.
Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК)[12]. Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга.
Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:
· прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК)[13] и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК)[14] при недостаточности имущества последних.
· в силу принятых обязательств, в частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК)[15].
Список использованной литературы
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/(дата обращения 13.03.17)
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2017) (ст. //http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/99b7be87680eed1c2e9c4f0738d52a442645ce07/(дата обращения 13.03.17)
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77714/ (дата обращения 13.03.17)
Учебники, учебные пособия
4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Гражданское право России. Общая часть. – М.: Юрайт, 2015. – 388 с.
5. Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая / Под ред. О.Н. Садикова. – М., 2013. – 196 с.
6. Гражданское право России. Общая часть: учебник / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин. – Москва: Юрайт, 2015. – 503 с.
7. Устинова А.В. Гражданское право. – М.: Проспект, 2016. – 512 с.
Публично-правовые образования
Государство не только регулирует гражданско-правовые отношения, но и является их активным участником. Оно подчиняется как общеустановленным правилам, так и нормам, учитывающим специфику государственного управления. Взаимодействие государства, субъектов хозяйствования и обычных граждан в рамках гражданско-правового оборота происходит через публично-правовые образования.
Публично-правовые образования: что это
Любые структуры, созданные для управления государством или отдельными его частями, выполняют функцию публичной власти. Они организовывают определенный порядок на подконтрольной территории, исполняют социальную функцию и решают другие проблемы, находящиеся в ведении государства.
С другой стороны, для решения вопросов, находящихся в ведении этих органов, необходима и хозяйственная деятельность. Поэтому органы власти не только создают нормы и правила (законодательство), но и подчиняются им.
Специфика выполняемых функций и вовлеченности властных структур в гражданско-правовой оборот порождает необходимость выделения их в отдельный вид субъектов правовых взаимоотношений — публично-правовые образования.
Хотя российское законодательство и не содержит четкого определения таких образований, на основании правовых теорий, международных документов и правоприменительной практики, к ним относят:
Примерами публично-правовых образований являются органы исполнительной власти. Вместе с тем, не все исполнительные органы принимают непосредственное участие в гражданско-правовых взаимоотношениях.
Например, глава муниципального образования может выступать как самостоятельный субъект, а вместо Президента РФ действует его управление делами, администрация и т. д.
Кроме того, органы власти могут создавать отдельные организации, учреждения, которые действуют от их имени и по поручению госоргана.
Правосубъектность публично-правовых образований
И государство в целом, и отдельные его части, относятся к субъектам гражданско-правовых отношений (ГК РФ, ст. 124). Соответственно, на их действия распространяются законодательные нормы, действующие и на других участников таких отношений — юридических лиц и граждан.
Несмотря на то, что правила гражданско-правовых отношений устанавливает государство, у властных структур нет и не должно быть особых преференций по отношению к другим субъектам таких взаимоотношений.
Вместе с тем, для публично-правовых образований характерны некоторые особенности законодательного регулирования. Связано это, прежде всего со спецификой таких субъектов гражданских правоотношений.
Основной задачей госорганов (муниципалитетов) является управление государством в целом либо отдельными его частями. То есть выполнение функции администрирования на той или иной территории. Поэтому и возникновение гражданско-правовых отношений, и вступление в них публично-правовых образований носит второстепенный характер и связано с обеспечением выполнения основной функции.
Кроме того, специфика госуправления создает специфические правовые отношения, не характерные для других участников гражданско-правовых отношений. Это финансирование государства через налоги и государственные ценные бумаги, порядок отчуждения госимущества, администрирование государственной собственности и т. д. Такие специфические отношения регулируются отдельными законодательными нормами.
Совокупность всех этих условий и определяет специфичность правосубъектности публично-правовых образований, как субъектов гражданского права.
Специфика участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях
Государство обладает правом собственности на имущество. Управляют госимуществом органы госуправления. В рамках своих полномочий они могут передавать имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление организациям, учреждениям и предприятиям.
Кроме того, госимущество может отчуждаться. Происходит это в специфическом порядке — путем приватизации.
Приобретение имущества в собственность государства может происходить обычным порядком — путем его купли-продажи, наследования, создания в рамках договоров оказания услуг, подряда и т. д.
Отдельно стоит остановиться на таком способе получения имущества в собственность, как дарение. Публично-правовое образование не может подарить свое имущество, однако, оно может выступать в качестве одаряемой стороны.
В силу различных обстоятельств государство может:
Распоряжаются имуществом государства или муниципального образования, специально уполномоченные органы. При передаче госимущества в хозяйственное управление различным учреждениям и организациям, за этими органами закрепляется функция контроля использования государственной собственности.
Для обеспечения основной деятельности, публично-правовые образования могут участвовать в договорных отношениях купли-продажи, оказания услуг, подряда, выступать в качестве займодавца и эмитента ценных бумаг. Кроме того, федеральные органы власти обладают исключительным правом эмиссии денежных средств.
Публично-правовые образования могут выступать в качестве заказчиков научно-технических разработок, получать исключительные права на продукцию интеллектуального труда и т. д.
Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований
По общему правилу, публично-правовые образования могут отвечать своим имуществом в рамках взятых на себя обязательств. Так же как и другие субъекты гражданско-правовых отношений, госорганы не несут ответственности за действия учрежденных ими организаций и предприятий, а также иных публично-правовых образований. Исключением из этого правила является прямое поручительство или гарантии этих субъектов гражданского права.
Кроме того, при выполнении обязательств не всякое имущество может быть отчуждено у государства. Существуют виды имущества, которое может находиться только в исключительной собственности государства. Например, недра и природные ископаемые.
Эти субъекты гражданских правоотношений несут ответственность за вред, причиненный их действиями при выполнении основной функции — управления государством. Например, при принятии нормативных актов, ухудшающих положение того или иного субъекта правоотношений, местных законов, не соответствующих конституции или федеральному законодательству и т. д.
Заключение
Публично-правовые образования представляют собой государство и территориальные образования внутри него. В России существует два уровня таких образований — федеральный и муниципальный. В качестве субъектов гражданско-правовых отношений могут выступать различные госорганы и учрежденные ими организации, предприятия, учреждения.
Публично-правовые образования подчиняются тем же законодательным нормам, что и другие субъекты гражданско-правовых взаимоотношений. Однако существуют специфичные отношения, присущие только этому виду субъектов.
Публично-правовые образования и государственные органы
Другая точка зрения состоит в признании органов публично-правовых образований участниками гражданско-правовых отношений, причем в организационно-правовой форме, отличной от формы учреждения, в том числе с применением категории «юридическое лицо публичного права». Так, В.Г. Голубцов приходит к выводу о необходимости выделения органов «в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица без отнесения таковых к категории юридических лиц публичного права».[15] По мнению других представителей данного подхода, органы публичного образования являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений, имея при этом особый статус «квазиюридического лица».[16] В.Е. Чиркин, говоря об особенностях органа публичной власти, заключает, что «нужно признать такие органы юридическими лицами, но лицами публичного права с крайне жесткими ограничениями или прямым запрещением участвовать в гражданском обороте».[17] Аналогичного мнения придерживаются Ю.В. Щербакова,[18] С.В. Терешкович.[19]
Дело в том, что публично-правовые образования выступают в гражданских правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме. Однако органам публично-правовых образований такая форма необходима в силу ст.2 ГК РФ, согласно которой участниками гражданских правоотношений могут являться только граждане, юридические лица и публично-правовые образования. На основании изложенного очевидно, что для этих целей должна использоваться организационно-правовая форма учреждения. Тем не менее в настоящее время вопрос об организационно-правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического лица, остается законодательно не урегулированным.
Как считаете, уважаемые коллеги, в целях закрепления правового положения органов публичной власти в гражданском обороте и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности органов публичной власти как субъектов гражданских правоотношений необходимо ли включить в нормативные правовые акты, признающие отдельные органы публично-правовых образований юридическими лицами, правила о том, что в данном случае органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения, или, все же, ну его.
[3] См.: п.3 Определения КС РФ от 04.12.1997 г. №139-О; п. 4 Определения КС РФ от 01.10.1998 г. №168-О; п.2 Определения КС РФ от 02.11.2006 г. №540-О. Документы опубликованы не были. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Понятие, виды и гражданско-правовой статус публично-правовых образований
Понятие и виды публично-правовых образований. Понятие «публично-правовые образования» появилось в Гражданском кодексе РФ только в 2014 г. после внесения изменений в ст. 66 ГК РФ. При этом, в законодательстве отсутствует определение данного понятия, поэтому оно разрабатывается только на доктринальном уровне.
Публично-правовые образования — это особые субъекты гражданского права, обладающие специальным целевым статусом, обусловленным наличием у них публичных, а не частных интересов в гражданских правоотношениях.
По смыслу закона, к публично-правовым образованиям относятся:
Следует отметить, что до момента введения термина «публично-правовые образования» в Гражданский кодекс РФ данные субъекты были полноправными участниками гражданских правоотношений, что подтверждается положением, установленном в абз.2 п. 1 ст. 2 ГК РФ.
Чем же обусловлено введение данного термина в гражданско-правовой закон?
Дело в том, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В связи с этим, государственными органами в строгом смысле закона являются только Российская Федерация и ее субъекты.
Однако, учитывая единство правовой природы данных субъектов, наделенных публично-властными функциями, в судебной практике и доктрине они уже давно объединены под общим термином «публично-правовые образования».
Таким образом, вследствие единой правовой природы данных субъектов, устоявшемуся использованию данного термина в правоприменительной практике и доктрине, а также в силу принципа экономичности, применяемого в юридической технике, ГК РФ дополнился официальным понятием «публично-правовые образования».
Правоспособность публично-правовых образований. В законе отсутствуют нормы, позволяющие однозначно определить гражданскую правоспособность публично-правовых образований. В научной литературе данный вопрос отличается дискуссионностью; высказываются мнения об общей, специальной, целевой правоспособности публично-правовых образований.
Полагаем, что данные субъекты обладают специальной, целевой правоспособностью, поскольку они, вступая в гражданско-правоотношения, преследует не частные, а публичные, общественные интересы, обусловленные возложенными на них задачами. Этот вывод подтверждается и практикой Конституционного Суда РФ (см., напр., Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 №139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»», Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2017 № 16-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца»).
Особенности участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях регламентированы в специальной Главе 5 ГК РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ эти субъекты участвуют на равных началах с гражданами и юридическими лицами, однако только, если иное не установлено специальным законом (см., например, Федеральные законы «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, «О закупках товаров, работ услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ и др.) или не вытекает из их статуса.
При этом, в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ на рассматриваемых субъектов распространяются нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях. Однако, как таковыми юридическими лицами публично-правовые образования не являются. Это отличает правовую систему России от многих стран Западной Европы, где государство, иные территориально-государственные и муниципальные образования по закону являются юридическими лицами.
Особенностью государства как субъекта гражданско-правовых отношений является то, что оно самостоятельно устанавливает пределы свой правоспособности в отношении самого себя. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время государство ограничивает свою гражданско-правовую правоспособность (что, тем не менее, это не исключает возможности ее расширения).
В чем это проявляется? Так, например, в отличие от граждан и юридических лиц, которые свободны в выборе своих контрагентов, государство не может заключить договор с любым «понравившемся» ему лицом, поскольку государственные контракты заключаются через установленную законом процедуру, например, на торгах (аукционах) либо по итогам конкурса.
Особенности деликтоспособности публично-правовых образований. Особенностью обладает и деликтоспособность публично-правовых образований. В соответствии со ст.ст.1069, 1070 ГК РФ государство несет ответственность за вред, причиненный публично-правовыми образованиями и ее государственными органами, а также органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. При этом, ответчиками по таким искам признаются Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование в лице их финансовых органов, а возмещение присужденных денежных средств осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, при недостатке — из казны.
Таким образом, в качестве основных особенностей деликтоспособности публично-правовых образований отметим следующие:
Также важно отличать публично-правовые образования от юридических лиц публичного права, поскольку это не синонимы, а означает различных субъектов — участников гражданских правоотношений.