Что значит мотивированный запрос
Президиуму ВАС предстоит разобраться, что такое «мотивированный запрос»
В президиум ВАС РФ передан спор Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области и ООО «Совместное предприятие «Память», занимающегося оказанием ритуальных услуг, которое не согласилось с выписанным антимонопольшиками штрафом. Взыскание было наложено за непредоставление сведений о сотрудниках, данных о салонах и др., однако общество, а затем и суды указали, что требование УФАС было немотивированным. Как единогласно отмечают эксперты, практика по вопросу определения «мотивированности запросов» госоргана обширна и противоречива, что связано как раз с разным толкованием судами самого понятия.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области в отношении администрации города Волгограда было возбуждено дело по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (запрет на ограничивающие конкуренцию акты), выразившегося в принятии 24 января 2007 года постановления «О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде». За нарушение той же нормы было также возбуждено дело в отношении Департамента здравоохранения администрации города, выразившегося в издании 11 апреля 2007 года приказа «О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде». При этом в качестве заинтересованного лица к участию в этих дела было привлечено ООО «Совместное предприятие «Память». Во время одного из перерывов в рассмотрении УФАС для установления, работали ли сотрудники общества в созданном администрации центре, истребовала у «Памяти» соответствующую информацию, а также перечень ритуальных салонов-магазинов общества с указанием контактной информации о руководителях.
Выполнять требование «Память» отказалась и за это 25 марта 2011 года постановлением УФАС была признана виновной в административном правонарушении, с назначением административного наказания в виде взыскания 400 000 руб. штрафа. Не согласившись с постановлением, общество с заявлением о признании его незаконным обратилось в арбитражный суд. 25 октября 2011 года решением Арбитражного суда Волгоградской области (Дело № А12-15018/2011) заявление было удовлетворено, а 22 февраля 2012 года своим постановлением Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил его без изменения.
Суды пришли к выводу «об отсутствии в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения». При этом, ссылаясь на ст. 25 Закона о защите конкуренции (обязывает организации предоставлять сведения по мотивированному требованию антимонопольного органа), суды указали, что мотивировка запроса «не должна представлять собой общую формулировку со ссылкой на полномочия антимонопольного органа и с указанием на номер дела. Запрос должен содержать конкретные вопросы, возникшие у антимонопольного органа при рассмотрении дел, для разрешения которых необходима запрашиваемая информация». Между тем в материалах дела, сведений «об относимости запрашиваемых [у ООО «Память»] документов к рассматриваемым делам, вопросов, для разрешения которых запрашиваются сведения» и запрос был признан немотивированным. Не согласившись с решениями УФАС обратилось в надзорную инстанцию.
Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда РФ (Сергей Никифоров, Дмитрий Дедов и Сергей Сарбаш), рассмотрев заявление УФАС, пришла к выводу, что дело необходимо передать на рассмотрение Президиума. Как указала тройка, по делу возник вопрос о том, «что следует понимать под мотивированием антимонопольным органом требования о предоставлении документов по смыслу ч. 1 ст. 25 ФЗ «О защите конкуренции». Как отметила коллегия, вопрос этот неоднозначен и ранее по схожим делам принимались разные решения.
Опрошенные редакцией эксперты единогласно отметили разброс судебной практики, связанной с разной трактовкой понятия «мотивированный запрос. Как пояснил управляющий партнер юридической фирмы «Альянс | Тесситоре, Кузнецов и Петрова» Олег Кузнецов: «Вопрос о мотивированности любого рода запросов, исходящих от государственных органов, всегда был палкой о двух концах. С одной стороны, слишком краткая мотивация в виде ссылки на номер дела и статью какого-нибудь закона, позволяет государственным органам злоупотреблять своими правами, рассылая запросы веером, по поводу и без. С другой стороны, излишняя детализация просто утопит в бумажной волоките любую, даже бюрократическую, машину». «Фактически ВАС предложено определить принципы мотивированности для любого запроса, не только исходящего от подразделений антимонопольной службы. На кону стоит фактически ответ на вопрос о том, кто должен все таки нести бремя сбора доказательственной базы по любого рода административному делу: государство или бизнес», — добавил эксперт. В свою очередь, юрист Поволжской дирекции VEGAS LEX Артем Барашев, добавил, что «спор интересен, поскольку в арбитражной практике по сути отсутствует единый подход к тому, как должен быть мотивирован запрос документов антимонопольным органом при проведении проверок. С одной стороны, полномочия ФАС РФ должны быть ограничены с целью недопущения злоупотреблений со стороны контрольного органа в части запроса сведений и документов, не относящихся к предмету проводимых проверок. С другой, — антимонопольный орган не обязан объяснять все мотивы истребования информации, во-первых, чтобы не быть уличенным в какой-либо предвзятости и стремлении к доказыванию определенных обстоятельств, а во-вторых, полное раскрытие исследуемых в ходе проверки вопросов может повлечь сокрытие источником информации некоторых фактов, а также представление сведений в том объеме, который позволит лицу, в отношении которого ведется проверка, избежать антимонопольных санкций». А Александра Улезко, юрист корпоративной и арбитражной практики «Качкин и Партнеры», подчеркнув, что «передача дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ обусловлена существованием противоречивой судебной практики, вследствие неоднозначного толкования судами понятия «мотивированное требование». «С одной стороны, такая формулировка может предусматривать лишь необходимость ссылки в запросе на номер дела или приказ о проведении проверки в отношении лица, у которого запрашиваются документы, с другой — запрос должен прямо указывать на относимость документов к рассматриваемому делу», – отметила Улезко, заключая, что ясность в данном вопросе наступит, вероятно, после рассмотрения дела Президиумом ВАС РФ.
Адвокат Артем Чекотков рассказывает, кто и почему из силовых структур имеет право направить в компанию запрос о предоставлении информации и к чему это может привести. И главное, как себя оградить от неправомерных действий силовиков?
Бизнес всегда несет в себе определенные риски: финансовые, ценовые, инвестиционные, репутационные и многие другие. Особенность отечественных бизнес-процессов заключается в том, что они сопряжены и с рисками уголовно-правового характера.
Сигнал, что бизнесом заинтересовались правоохранительные органы
В последнее время кризисные явления в экономике привели к тому, что вероятность уголовно-правовых рисков увеличилась, а предприниматели все чаще оказываются в ситуации, когда их коммерческая деятельность может привести к потери бизнеса или даже лишению свободы.
Такие последствия, безусловно, самые негативные проявления оперативно-следственных мероприятий в отношении бизнеса. И наступают не в каждом случае.
Однако даже само по себе внимание силовиков к компании может на долгое время дестабилизировать ее деятельность.
Сигналом, свидетельствующим о том, что вашим бизнесом заинтересовались правоохранительные органы, является получение организацией запроса «О предоставлении документации».
Направление запроса одно из самых распространенных действий правоохранителей. Именно оно становится первым этапом в процессе реализации уголовно-правовых рисков.
В статье мы проанализируем, как сотрудники правоохранительных органов осуществляют предоставленное им полномочие на истребование документации у коммерческих организаций, а также предоставим ряд практических рекомендаций, которые, с нашей точки зрения, могут существенно снизить уголовно-правовые риски вашего бизнеса.
Массовость направления запросов о представлении документации
Итак, правом на направление запросов наделен широкий перечень субъектов, начиная от Счетной палаты РФ, заканчивая контрольными ведомствами исполнительной власти (Роспотребнадзор, Росздравнадзор и т.д.). В свою очередь, процесс привлечения к уголовной ответственности входит в сферу компетенции только правоохранительных органов, которые запрашивают документацию в связи с расследованием уголовного дела или проведением проверки заявления о совершении преступления (доследственная проверка).
Проявляя интерес к бизнесу, обозначенные субъекты в первую очередь направляют запросы в компанию о предоставлении документации.
Как уже было отмечено, данное действие является первым этапом в процессе проведения проверки (будь то полицейской или прокурской) и реализуется в подавляющем большинстве случаев.
Массовый характер направления запросов обусловлен, во-первых, относительной простотой его подготовки (силовикам достаточно напечатать страницу текста).
Во-вторых, в случае ответа на запрос, правоохранители получают большой объем информации, которая впоследствии может стать доказательствами по уголовному делу.
В результате при получении запроса необходимо дать ему правовую оценку и только после этого принимать решение о предоставлении информации. Для того, чтобы правовой анализ полученного запроса был полноценным и эффективным, прежде всего, необходимо понимать, что из себя представляет действительно законный и обоснованный запрос, получение которого обязывает компанию предоставить необходимую правоохранителям документацию.
Юридическая природа запроса о представлении документации
Запрос информации и документов — это правоприменительный акт. Иными словами, посредством направления запроса сотрудники правоохранительных органов реализуют, предоставленное им полномочие на получение необходимой документации. Эти полномочия закреплены в федеральном законодательстве, регулирующем основы деятельности отдельных правоохранительных органов:
На основании этих норм правоохранители и направляют в организации запросы о предоставлении документов и информации.
Но надо понимать, что, как и любой иной правоприменительный акт, который предусматривает выполнение каких-либо обязанностей, запрос информации должен обладать двумя свойствами — законность и обоснованность:
Эти два компонента вместе делают требование силовиков обязательным для исполнения и, соответственно, влекут за собой ответственность за игнорирование запроса.
На практике чаще всего надлежащая мотивировка требований отсутствует.
Сотрудники правоохранительных органов убеждены в том, что если закон предоставляет им право запрашивать документы и информацию, то какая-либо дополнительная аргументация в данном случае не требуется.
Такое толкование своих полномочий помимо того, что свидетельствует о низком уровне правовой культуры конкретного правоприменителя, также создает пространство для злоупотреблений. Так, на практике нередки случаи, когда под прикрытием расследования одного уголовного дела запрашивается информация, которая совершенно не имеет отношения к расследуемым фактам.
Часто силовики в ходе проверки сообщения о преступлении запрашивают информацию о всей финансово-хозяйственной деятельности организации по всем контрагентам, естественно, не приводя каких-либо оснований истребования столь значительного объема информации.
Последствия таких нарушений могут выразиться, как минимум, в дестабилизации деятельности коммерческой организации.
Самые частые варианты запросов
Продемонстрируем самые распространенные варианты запросов, а также те ошибки, которые допускают правоохранители при их составлении.
Все их можно сгруппировать по стадиям расследования уголовного дела и отдельно выделить прокурорскую проверку:
До возбуждения уголовного дела (этап доследственной проверки)
Практика показывает, что основной массив запросов в организации направляется именно на этапе доследственной проверки.
Для того, чтобы принять решение о возбуждении уголовного дела правоохранителям необходимо собрать как можно больше информации, свидетельствующей о фактах совершения преступления. И самый удобный способ для этого — направление запроса о предоставлении документации.
Направляя запрос в организации, сотрудники данных подразделений, во-первых, должны указать правовые нормы, предоставляющие им право запрашивать документацию (п. 4 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» или п. «м» ст. 13 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности»), тогда запрос будет обладать свойством законности. На практике эти правовые нормы содержатся в текстах запроса в большинстве случаев.
Во-вторых, что самое важное, в качестве фактического обоснования должна быть указана следующая информация:
При одновременном наличии этих компонентов, запрос можно считать действительно законным и обоснованным. К сожалению, на практике правильно обоснованные запросы встречаются крайне редко.
Если информацию о номере и дате КУСП силовики почти всегда указывают, то разъяснение фактов, по которым ведется проверка и тем более то, как запрашиваемая документация относится к ее предмету, отсутствует практически всегда.
В таком случае при подготовке ответа необходимо указать сотрудникам правоохранительных органов на недостатки запроса с просьбой надлежащим образом обосновать свои требования. Предоставление документов в таких случаях может привести к негативным последствиям, так как мотивы направления запроса могут быть самыми разными.
После возбуждения уголовного дела
В ситуации, когда уголовное дело уже возбуждено, запросы в организации направляются не столь часто.
Производство по уголовному делу проводят уже не оперативные подразделения, а следственные, у которых достаточно иных, более эффективных инструментов получения информации (проведение обысков или выемок, например).
Однако зачастую под прикрытием расследования уголовного дела могут быть запрошены документы и информация, которая никак не относится к тем фактам, в связи с которыми осуществляется расследование.
Такие ситуации не всегда вызваны правомерными причинами, а потому при получении запроса необходимо тщательно проверить его на соответствие критериям законности и обоснованности.
Как и в случае с доследственной проверкой, силовикам необходимо указать на правовые нормы, закрепляющие полномочия на направление запросов.
Однако на практике в качестве правового обоснования указывают лишь ч. 4 ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в которой указано, что требования и запросы следователя, предъявленные в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Это обоснование некорректно и должно быть дополнено правовой нормой, которая и предоставляет такие полномочия.
Касательно фактической аргументации запроса документов и информации, она аналогична с этапом доследственной проверки и должна содержать информацию о номере и дате возбуждения уголовного дела, о фактах, по которым осуществляется расследование, а также сведения о том, как запрашиваемая информация связана с предметом уголовного дела.
Прокурорская проверка
Как таковая, цель прокурорской проверки, проводимой в отношении коммерческой организации, не сводится к привлечению предпринимателей к уголовной ответственности.
Сотрудники прокуратуры проверяют деятельность компании на предмет соблюдения тех или иных требований действующего законодательства.
Однако, если в ходе проверки будут выявлены факты, свидетельствующие о совершении преступления, то материалы данной проверки направляются уже в правоохранительные органы (полиция, СК РФ) для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Таким образом, проверка прокуратуры также несет в себе уголовно-правовые риски для бизнеса.
Сотрудники прокуратуры более тщательно относятся к вопросу мотивировки своих требований. Большинство прокурорских запросов обладает правовым обоснованием, в них также указывается информация о том, по каким фактам проводится проверка.
Но, как и во всех отмеченных ранее случаях, в запросах, как правило, не объясняется, как истребуемая информация может быть связаны с предметом проверки.
В такой ситуации запрос нельзя признать мотивированным и ответ на него надо давать с просьбой надлежащим образом обосновать свои требования.
Подводя итог описанию наиболее типичных ситуаций, в которых коммерческие организации сталкиваются с получением запроса, необходимо сделать общий для всех вывод о том, что, к сожалению, на практике надлежащее обоснование силовиками своих требований не является повсеместным.
Безусловно, предоставление документов в таких случаях не является обязательным, однако следует также помнить и о том, что законодательством установлена административная ответственность за неисполнение требований правоохранителей.
Ответственность за непредставление документов
Кодекс об административных правонарушениях закрепляет два случая, когда предприниматели могут быть привлечены к ответственности за отказ от представления документов.
Во-первых, ст. 19.7 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации)» предусматривает ответственность в виде:
— на должностных лиц — от трехсот до пятисот рублей;
— на юридических лиц — от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Эти санкции применяются за непредставление документов, если запрос в компанию поступает на этапе доследственной проверки (до возбуждения уголовного дела).
Во-вторых, ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» предусматривает ответственность в виде:
— на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;
— на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
В этом случае предусмотрены уже довольно серьезные санкции и они могут применяться или при получении запроса после возбуждения уголовного дела, или при проведении прокурорской проверки.
Правоприменительная практика
Эти меры ответственности реализуются лишь в тех случаях, когда предприниматели не представили документацию в ответ на законный и обоснованный запрос.
В подтверждение данного вывода можно привести ряд примеров из судебной практики, где действия правоохранителе признавались незаконными, а предприниматели освобождались от административной ответственности.
Так, Омский областной суд в постановлении от 02.02.2012 г. по делу № 4-А-10/2012 указал на то, что «Требовать предоставления информации без каких-либо перечисленных в законе оснований, лишь с целью возможного обнаружения в деятельности должностных лиц учреждения или организации признаков преступления, является недопустимым в работе полиции, поскольку такое требование нарушает законные интересы и права не только конкретных граждан, сведения о которых были запрошены, а также законные интересы учреждений и организаций, поскольку их работники вынуждены отвлекаться от своей основной деятельности в целях исполнения запроса полиции».
В результате действия сотрудников полиции были признаны незаконными, так как в их запросе отсутствовали ссылка на расследование находящегося в производстве конкретного уголовного дела, либо на зарегистрированное в установленном порядке заявление или сообщение о преступлении.
В апелляционном определении Верховного суда Республики Татарстан от 22.08.2013 г. по делу № 33-9847/2013 суд признал неправомерным запрос документации на основании устного требования сотрудника полиции и указал на то, что «действующее законодательство обязывает и дает право сотрудникам полиции получать на безвозмездной основе необходимую информацию, имеющую значение по расследуемому делу, только по мотивированному запросу».
Показательна позиция Астраханского областного суда, высказанная в постановлении от 16.07.2015 г. по делу № 4а-303/2015 г. Суд, признавая действия правоохранителей незаконными, отмечал «в запросе о предоставлении информации отсутствует ссылка на расследование находящегося в производстве конкретного уголовного дела, на зарегистрированное в установленном порядке заявление или сообщение о преступлении. Не указан срок предоставления информации».
В результате суд пришел к выводу о том, что «требовать предоставления информации без каких-либо перечисленных в законе оснований, лишь в связи со служебной необходимостью является недопустимым. ».
Практические рекомендации
Однако, несмотря на приведенные выше позиции судов, все же следует констатировать, что, к сожалению, судебная практика на сегодняшний день сложилась таким образом, что предприниматели могут быть привлечены к административной ответственности за непредставление документов и в случае, если запрос правоохранителей не обладал свойствами законности и обоснованности.
В свою очередь, опасения реализации риска привлечения к административной ответственности, не должны становиться стимулом для выполнения незаконных и необоснованных требований сотрудников правоохранительных органов, к тому же в результате может возникнуть иной, куда более серьезный риск — риск привлечения к уголовной ответственности с присущими ему последствиями в виде потери бизнеса или лишения свободы.
С нашей точки зрения, необходимо следовать следующим рекомендациям:
1. В первую очередь, следует помнить, что ответственность за непредставление документов наступает лишь в том случае, если полученный запрос является:
Законным — основан на нормах закона, которые предоставляют право сотрудникам правоохранительных органов запрашивать документы и информацию;
Обоснованным — указаны конкретные фактические обстоятельства, наличие которых позволяет сделать вывод о том, что запрашиваемые документы и информация действительно необходимы для всестороннего и полного расследования уголовного дела или проведения проверки.
2. В подавляющем большинстве случаев, запросы из правоохранительных органов данными свойствами не обладают, а потому следует внимательно изучить полученный запрос, выявить несоответствия и в ответе на запрос указать сотрудникам правоохранительных органов на установленные нарушения.
3. Ответ на запрос необходимо давать в срок, указанный в запросе, либо, если в запросе не указан срок, в течение месяца с момента получения.
4. Нередко в организации поступают запросы, которые невозможно достоверно идентифицировать как исходящие от государственных органов.
Так, получение запроса посредством факсимильной связи, через неустановленных лиц, отсутствие подписи должностного лица, данных исполнителя, телефона обратной связи может свидетельствовать о недобросовестных действиях третьих лиц.
В таких случаях наилучшим способом реагирования на запрос является ожидание повторного запроса с надлежаще оформленными реквизитами.
5. В случае, если в коммерческую организацию поступил законный и обоснованный запрос, во избежание совершения административного правонарушения и привлечения к ответственности, необходимо представить истребуемую документацию в указанный срок. Исключением может служить лишь информация, содержащая охраняемую законом тайну.
Запрос полиции должен быть мотивирован
А.П. РЫЖАКОВ
Рыжаков Александр Петрович, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, ветеран труда, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Тульского филиала НОУ ВПО «Международный юридический институт», а по совместительству профессор кафедры правовых дисциплин Тульского государственного педагогического университета им. Л.Н. Толстого, автор более 1710 публикаций, в том числе 170 книг на бумажном носителе и 16 CD-rom дисков по уголовному, гражданскому и арбитражному процессу, он же автор учебников по дисциплинам правоохранительные органы.
В учреждение (должностному лицу) иногда из полиции приходит запрос о предоставлении определенного рода сведений (документов). Обычно в этом случае сотрудник полиции, подписавший данное письмо, ссылается на п. 4 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции». Не каждый такого рода запрос учреждение (должностное лицо) обязано исполнять. Представлению подлежат необходимые полиции сведения (документы) лишь в случае законного и мотивированного запроса уполномоченного на то должностного лица.
В связи с расследуемыми уголовными делами
Во-вторых, такого рода деятельность («расследование уголовного дела») может быть реализована только следователем (дознавателем и др.), в производстве которого находится уголовное дело, и (или) иным органом предварительного расследования в части, ограниченной рамками предусмотренного уголовно-процессуальным законом поручения. УПК РФ известны следующие разновидности исходящих от органа предварительного расследования, в производстве которого находится уголовное дело, такого рода поручений:
а) письменные поручения органу дознания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также поручения о содействии при их осуществлении (п. 4 ч. 2 ст. 38, п. 1.1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ);
б) поручения следователю (дознавателю и др.), органу дознания о проведении «в другом месте» следственных или розыскных действий (ч. 1 ст. 152 УПК РФ);
в) поручения органу дознания о розыске подозреваемого (обвиняемого), чье место нахождения неизвестно (ч. 1 ст. 210 УПК РФ);
г) поручения об оказании на территории иностранного государства правовой помощи по уголовным делам (ст. 455 УПК РФ).
Так как праву полиции проводить оперативно-разыскные мероприятия, изымать при этом документы и т.п. посвящен п. 10, а не п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции, последовательно заявить, что органу дознания «в связи с расследованием уголовного дела» может быть поручено лишь производство процессуальных действий.
Запрос же, и это в-третьих, процессуальным действием не является. УПК РФ не урегулированы основания, условия, порядок его оформления и направления. Как следствие тому, в-четвертых, уголовно-процессуальным законом не предусмотрено право следователя (дознавателя и др.) давать поручение кому-либо о направлении запроса в учреждение и (или) должностному лицу. Не предусмотрено УПК РФ такого средства расследования уголовного дела, коим является запрос. И если данное процессуальное действие и может быть осуществлено в рамках уголовного процесса, то его правовой основой является не УПК РФ, а другой нормативно-правовой акт. Таковым, полагаем, в нашем случае и будет п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции. Однако он позволяет направлять запрос не следователю, а полиции по находящемуся у соответствующего органа дознания (дознавателя) в производстве уголовному делу.
Повторимся, к этому выводу мы приходим, потому что запрос «в связи с расследуемыми уголовными делами» без наличия под ним закрепленной в УПК РФ правовой основы не может быть законным, даже несмотря на закрепленное в п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции право полиции направлять определенного рода запрос. Это с одной стороны. С другой стороны, право п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции все же действует и в том числе, несомненно, при направлении запроса «в связи с расследуемыми уголовными делами». Однако возможности такого законного требования о предоставлении сведений (документов и др.) ограничены рамками, установленными УПК РФ. А они не позволяют органу дознания (дознавателю) направлять запрос в учреждение (должностному лицу) по не находящемуся в его производстве уголовному делу.
Регистрация обязательна
Запрос может быть направлен не только «в связи с расследуемыми уголовными делами», но и по «находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции». Применительно к административным делам законодатель прямо указывает на то, что они должны быть в производстве полиции (сотрудника полиции). С этим все ясно.
Рассматриваемый аспект редакции п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции лишает оперативных работников полиции права запрашивать у юридических лиц справки и документы (необходимую информацию) по не зарегистрированным в КУСП заявлениям (сообщениям) о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии. Они могут, конечно, воспользоваться предоставленным им п. 10 ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона и ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» правом изымать документы, предметы, материалы. Однако такое изъятие может быть произведено лишь в ходе проведения гласных либо негласных оперативно-розыскных мероприятий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Полномочия запрашивать и получать документы и сведения Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» никаким сотрудникам полиции не предоставляет. Полиция же согласно ч. 1 ст. 6 Закона о полиции может осуществлять свою деятельность только в точном соответствии с законом.
Законодатель тем самым поставил препоны не перед запрашиванием сотрудниками полиции справок, документов и (или) иных сведений, а перед запрашиванием таковых по неизвестно каким материалам, по не зарегистрированным в КУСП заявлениям (сообщениям) о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии. В то же время в КУСП подлежат регистрации не только сообщения о преступлениях, но и сообщения и письменные заявления о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, в том числе о несчастных случаях, дорожно-транспортных происшествиях (ДТП), авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях, массовых беспорядках, массовых отравлениях людей, стихийных бедствиях и иных событиях, требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного правонарушения, и иная информация о происшествиях. Иной информацией может быть и та, что является согласно ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» основанием для проведения оперативно-розыскного мероприятия, а равно любая иная информация о происшествии.
Об этом следует помнить. Следует также иметь в виду то обстоятельство, что отсутствие номера КУСП и даты регистрации заявления (сообщения) о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии в запросе ставит его в ранг немотивированного, а значит, и незаконного документа. На получившее такой запрос должностное лицо (учреждение) закон не возлагает обязанности его исполнения.
Мотивировка запроса
Предусмотренный п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции запрос обязательно должен быть мотивированным. Иначе обязанности его исполнять у учреждения (должностного лица), которое его получило, не возникает. Ведь согласно ч. 4 ст. 13 Закона о полиции обязательному исполнению подлежит лишь запрос, предусмотренный п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции. А в последнем речь идет о мотивированном запросе.
Полагаем, нельзя признать запрос мотивированным и в том случае, если в нем не указаны фактические основания его направления. Под фактическими основаниями здесь подразумеваются доказательства и иные сведения, из содержания которых следует возможность наличия в учреждении (у должностного лица) запрашиваемых сведений (документов и др.), а равно относимость таковых к находящемуся в производстве органа дознания уголовному делу (делу об административном происшествии, иному зарегистрированному происшествию).
Обычно в запросе учреждение (должностное лицо) предупреждается об ответственности «за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде». Зачастую в запросе отсутствует статья закона, которой предусмотрена указанного вида ответственность. Не ссылается в нем сотрудник полиции и на ч. 4 ст. 13 Закона о полиции. Тем самым он не обосновывает возложение Законом на учреждение (должностное лицо) обязанности исполнения данного запроса.
Нам понятно, почему это иногда делается. Чтобы не быть уличенным в том, что учреждение (должностное лицо) предупреждается об (по меньшей мере, в такой редакции) ответственности, к которой его привлечь на законных основаниях нельзя. Подобного рода предупреждение размещается в тех запросах, неисполнение которых не содержит в себе состава правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП. А ведь именно из указанной статьи Закона сотрудник полиции при подготовке запроса берет вышеприведенную формулировку.
Сотрудники полиции предупреждают о такого рода ответственности и в случаях, когда в запросе они ссылаются на уголовное дело, «сопровождением» которого они занимаются «по поручению» следователя, в производстве которого дело находится. О пределах деятельности «по поручению» следователя мы уже выше высказались. В УПК РФ, да и, впрочем, в других законах отсутствует такое понятие (а значит, и правовой институт), как «сопровождение уголовного дела». Соответственно, вряд ли упоминание о данном «сопровождении» может быть отнесено к мотивировке запроса и к обоснованию возможности возложения на учреждение (должностное лицо) ответственности за неисполнение содержащегося в запросе требования.
Как было замечено выше, по уголовному делу осуществляется уголовно-процессуальная деятельность. В предусмотренных законом случаях орган дознания по уголовному делу, конечно же, вправе также (по поручению и без такового) производить оперативно-розыскную деятельность.
Однако понятие «запрос» в Федеральном законе от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» отсутствует. Праву полиции проводить оперативно-розыскные мероприятия, производить при осуществлении оперативно-розыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные федеральным законом действия посвящен п. 10 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции. Следовательно, пунктом 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции оперативно-розыскная деятельность полиции не урегулирована.
Но тогда, во-первых, и запрос должен быть направлен «в пределах их полномочий, установленных УПК РФ», а не всего-навсего личного представления сотрудника полиции о его якобы закрепленных в п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции правах. Если таковые у него все же имеются, последовательно обосновать в запросе их наличие. Если же соответствующая мотивировка отсутствует, должностное лицо, получившее запрос, вполне может полагать, что он не мотивирован, по меньшей мере в этой части.
Во-вторых, ответственность за рассматриваемого рода правонарушение должна быть уголовно-процессуальная. И если таковая уголовно-процессуальным законом не предусмотрена, это означает, что ответственность за данного рода правонарушения отсутствует.
По общему правилу за уголовно-процессуальное нарушение должна наступать уголовно-процессуальная ответственность. Внеуголовно-процессуальная ответственность может наступить за внеуголовно-процессуальное правонарушение. Причем административная ответственность лишь за административный проступок. Статьей 19.7 КоАП предусмотрена ответственность именно за административный проступок.
Мы придерживаемся указанной позиции. Но признаем, что возможен и иной подход, допускающий административную ответственность за невыполнение любых законных требований следователя (дознавателя и др.). Не будем в настоящей публикации подробно рассматривать аргументы в защиту каждой из точек зрения. Обратим внимание правоприменителя лишь на то, что и в этом случае для направления запроса должны иметься фактические основания, запрос должен быть мотивированным и исходить от уполномоченного на то должностного лица. Это основные, но не все критерии, определяющие законность запроса.
Пределы полномочий
В п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции закреплено право полиции, а не сотрудника полиции. Поэтому для того, чтобы запрос мог быть признан мотивированным, в нем должно быть обосновано наличие соответствующего права не у полиции, а у того должностного лица, который запрос подписал.
Для того чтобы запрос можно было считать законным, он по меньшей мере должен быть направлен для выполнения возложенных именно на полицию, а не всего-навсего на сотрудника полиции обязанностей. Следует помнить, что обязанности сотрудника полиции не всегда идентичны обязанностям полиции. А в ст. 13 Закона о полиции не просто перечислены ее права. Здесь приведен перечень прав, которые предоставлены полиции «для выполнения возложенных на нее обязанностей». Обязанности полиции закреплены в ст. 12 Закона о полиции. Их такое множество, что, несомненно, часть из них не возложена на сотрудника полиции, подписавшего запрос. Однако, если запрос направлен «для выполнения» такой обязанности, его нельзя признать незаконным всего-навсего из-за того, что эта обязанность не возложена на данного конкретного сотрудника полиции.
Это одна сторона анализируемого правового условия законности запроса. Другая сторона заключается в том, что на сотрудника полиции по той или иной причине (не будем здесь обсуждать законность возложения на него такой обязанности, в реальной жизни бывает все) может быть возложена обязанность, которая в перечне ст. 12 Закона о полиции отсутствует (не обязанность полиции). Запрос, направленный во исполнение такой обязанности, исходя из буквального толкования текста ст. 13 Закона о полиции, является незаконным.