Что относится к задачам по переходу на риск ориентированную модель надзорной деятельности
Что относится к задачам по переходу на риск ориентированную модель надзорной деятельности
Статья 8.1. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)
(введена Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ)
1. В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.
(часть 1 в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 316-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1.1. Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации.
(часть 1.1 введена Федеральным законом от 03.08.2018 N 316-ФЗ)
1.2. Перечень видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.
(часть 1.2 введена Федеральным законом от 03.08.2018 N 316-ФЗ)
2. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 277-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора) определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления.
(в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 316-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. В случае, если критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом государственного контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.
6. Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации. Указанные правила должны предусматривать возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.
7. В случае, если в соответствии с федеральным законом отнесение деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности осуществляется в рамках осуществляемых органом государственного контроля (надзора) полномочий по государственной регистрации, выдаче разрешения (специального права) или иных подобных полномочий, правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются нормативным правовым актом, устанавливающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.
8. Положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) может быть предусмотрено использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок. Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, и подлежат размещению в сети «Интернет».
(часть 8 введена Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ; в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 316-ФЗ)
Риск-ориентированный подход при организации госконтроля
3 сентября 2016 года было выпущено Постановление №806 «О риск-ориентированном подходе». Оно регулирует нюансы установления классов риска для ИП и ЮЛ. В Постановлении же перечислены формы госконтроля, при использовании которых актуален риск-ориентированный подход.
Современная политика государства направлена на либерализацию взаимоотношений в сфере предпринимательства и оптимизацию деятельности контролирующих органов. Одним из направлений такой политики является применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля.
Что собой представляет риск-ориентированный подход
Риск-ориентированный подход (РОП) – это способ организации надзора, в рамках которого строгость осуществления контрольных мероприятий зависит от категории риска проверяемых субъектов. ЮЛ или ИП наделяются классом опасности контролирующими органами. При этом принимается во внимание тяжесть результатов несоблюдения правил безопасности. РОП используется со следующими целями:
С 1 июля 2021 г. (за исключением отдельных положений) действует Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Соответствующие изменения будут отражены в материале при его актуализации.?
Использование риск-ориентированного подхода регулируется статьей ФЗ от 26.12.2008 г. №294, Постановлением Правительства от 05.07.2017 №801. В чем заключается суть РОП? При проведении проверок используется два подхода: полный и дифференцированный. Всеобъемлющие проверки отличаются тратой больших ресурсов, низкой эффективностью. Направленные проверки позволяют сконцентрировать усилия проверяющих органов на организациях, которые потенциально могут причинить вред. Одновременно с этим снижается нагрузка на организации, которые не несут никакой угрозы. То есть число проверок в отношении добросовестных учреждений уменьшается.
К СВЕДЕНИЮ! Риск-ориентированный подход используется при проверках медучреждений, при контроле пожарной безопасности. Это достаточно универсальный инструмент.
Базовые принципы риск-ориентированного подхода
Рассмотрим базовые принципы РОП:
Оценка должна выполняться непредвзято. Перед присуждением категории собирается вся необходимая информация о субъекте.
Как определяется класс риска?
Категория риска присуждается на основании двух факторов:
Порядок присуждения категории риска регламентирован Постановлением от 17 августа 2016 года №806. Проверка осуществляется в отношении медицинских учреждений. Конкретная категория присуждается на основании информации, которая содержится в едином реестре лицензий на медицинскую деятельность. Наделять субъекты определенным классом риска может только руководитель или заместитель руководителя Росздравнадзора. Осуществляется эта процедура на основании критериев, изложенных в приложении к Постановлению №801.
Категории риска
При определении категории используется показатель риска. Образуется он путем суммирования значений показателей, которые характерны для конкретного субъекта. Данные для расчетов приведены в приложении к Постановлению №801. Рассмотрим категории:
Пять категорий риска нужны для определения частоты проверок. Класс, присужденный учреждению, может меняться. Внесение изменений осуществляется на основании итогов предыдущих проверок.
Периодичность проверок
Чем более высокую категорию риска имеет субъект, тем чаще проводятся проверки:
Существуют также критерии вероятности несоблюдения субъектом требований, что может повлечь за собой негативные последствия. Оценка этой вероятности осуществляется на основании информации о результатах проверок, выполняемых ранее, назначенных наказаниях.
Структура системы риск-ориентированного подхода
Внедрение РОП предполагает прохождение ряда этапов. Рассмотрим основные этапы проверок:
После проведения проверок, если это требуется, категория риска субъекта изменяется.
Нюансы сбора информации о субъекте
В отношении компании перед проведением проверки обязательно выполняется сбор информации. В частности, собираются следующие данные:
При анализе компании во внимание принимается вся совокупность информации.
Нюансы проверки пожарной безопасности с применением риск-ориентированного подхода
При назначении категории, о чем было упомянуто ранее, принимается во внимание возможность нарушения требований субъектом. Если учреждение часто нарушает требования, назначается более высокий класс опасности. Возможность нарушений требований подразумевает анализ такой информация, как:
Регулярно проводится переоценка класса риска. Переход в другую категорию выполняется в соответствии со следующими условиями:
К примеру, в учреждении была проведена проверка, в результате которой не выявлены нарушения. В этом случае субъект вместо значительной категории риска приобретает средний класс риска. Переход из одной категории в другую должен быть обоснован. Если в учреждении ничего не поменялось, то и класс риска не будет изменяться.
Что такое план проверок Роспотребнадзора, и при чем здесь риск-ориентированный подход?
Нормативная база и процедура разработки
Ежегодно в июле – августе все органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля в установленные сроки разрабатывают планы проведения плановых проверок на следующий год с учетом нормативных документов и в соответствии с их полномочиями.
Процесс разработки ежегодных планов проведения плановых проверок проходит несколько этапов.
Первый этап – это выбор субъектов проверки, внесение их в проект плана по установленной форме.
Следующим обязательным этапом является этап рассмотрения представленного проекта плана органами прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора). На этом этапе в план могут быть внесены предложения об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок.
После устранения выявленных органами прокуратуры замечаний и согласования сроков проведения выпавших совместных плановых проверок с другими органами контроля (надзора), план утверждается руководителем органа государственного контроля (надзора) и в установленные сроки размещается на официальном сайте органа.
Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте в сети «Интернет» до 31 декабря текущего года.
Сформированный ежегодный сводный план проведения плановых проверок является единственным основанием, дающим право органу государственного контроля (надзора), органу муниципального контроля в соответствии с их полномочиями провести плановую проверку в отношении включенного в план субъекта хозяйственной деятельности на законных основаниях.
Основания для включения в план плановых проверок
Основанием для включения в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
Как правило, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. В то же время есть из этого правила исключения.
Так, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.
Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью», позволяющее органам Роспотребнадзора и ряду других контрольно-надзорных органов, проводить плановые проверки в отношении указанных организаций чаще.
Так, например, территориальными органами Роспотребнадзора проверки в отношении организаций, оказывающих амбулаторно-поликлиническую, стационарную и санаторно-курортную медицинскую помощь проводятся не чаще 1 раза в 2 года; в отношении организаций осуществляющих дошкольное, начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование, организаций, осуществляющих предоставление социальных услуг с обеспечением проживания – не чаще 1 раза в год.
Плановые проверки для резидентов ТОР
Есть особенности и при организации плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся резидентами территорий опережающего социально-экономического развития и резидентами Свободного порта Владивосток.
Включение таких хозяйствующих субъектов в проект ежегодного плана плановых проверок возможно только с предварительного согласования Минвостокразвития России.
Проверки для малого бизнеса
Существенной особенность планирования на период 2016-2018 годов был запрет (мораторий) на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, введенный Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ (статья 26.1. Федерального закона № 294-ФЗ).
Представителем Генеральной прокуратуры Российской Федерации на экспертном совещании по проблемным вопросам формирования плановых проверок, состоявшемся 21 августа 2018 года в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, отдельно было подчеркнуто, что с 2019 года надзорные каникулы для малого и среднего бизнеса заканчиваются, соответственно малые и средние предприятия могут и должны быть включены в планы проверок на 2019 год.
Значимым моментом, изменяющим подходы к организации контрольно-надзорной деятельности, явилось введение в Федеральный закон № 294-ФЗ статьи 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)» (Федеральный закон от 13.07.2015 N 246-ФЗ).
Законодателем определено, что риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности (ч.2. ст.8.1.).
Целью применения риск-ориентированного подхода является оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижение издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышение результативности деятельности органов государственного контроля (надзора).
При этом, виды государственного контроля (надзора), при которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор) одной из первых среди федеральных органов исполнительной власти разработала подходы к переходу на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельности, с 2014 года наработала необходимую методологическую базу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – постановление Правительства № 806), федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, вошел в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода.
Указанным постановлением утверждены также Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.
Установление категории по риску причинения вреда здоровью населения
Для Роспотребнадзора постановлением Правительства № 806 определен подход, предполагающий установление категории по риску причинения вреда здоровью населения при осуществлении деятельности.
Указанный подход конкретизирован в методических рекомендациях «Классификация хозяйствующих субъектов, видов деятельности и объектов надзора по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий» 5.1.0116-17, утвержденных руководителем Роспотребнадзора 11 августа 2017 г., которыми определены базовые принципы установления потенциального риска причинения вреда здоровью, установлен единый порядок отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных и (или) используемых ими производственных объектов, подлежащих федеральному государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, к определенной категории риска причинения вреда здоровью граждан.
Сразу следует отметить, что указанный документ распространяется только на федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор и касаются только организации плановых контрольно-надзорных мероприятий.
Установление категории риска в зависимости от показателя потенциального риска причинения вреда здоровью выполняется для деятельности юридических лиц (ЮЛ) или индивидуальных предпринимателей (ИП), которая осуществляется на производственных объектах, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору и внесенных в Федеральный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Федеральный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации (соответствующего субъекта Российской Федерации) деятельность которых подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору, формируется с учетом видов деятельности, предусмотренных общероссийскими классификаторами (ОКВЭД, ОКПД).
Как рассчитывается риск?
Потенциальный риск причинения вреда здоровью в результате определенного вида деятельности определяется:
— вероятностью нарушения законодательства деятельности,
— вредом здоровью при нарушении санитарного законодательства и законодательства в области технического регулирования;
— численностью контингента (населения), находящегося под воздействием определенного вида деятельности хозяйствующего субъекта.
Вероятность нарушения санитарного законодательства характеризуется частотой нарушения статей санитарного законодательства по видам деятельности, подлежащим надзору, рассчитанную по статистике результатов проверок в целом по Российской Федерации за трехлетний период.
Перечень значений показателей средневзвешенной частоты нарушений на одну проверку (вероятности нарушений обязательных требований) при осуществлении определенного вида деятельности и показателей потенциального вреда для здоровья человека из-за возможного несоблюдения обязательных требований при осуществлении определенного вида деятельности приведен в приложении к постановлению Правительства № 806.
При расчете показателя, характеризующего численность населения, находящегося под воздействием объекта государственного надзора (масштаб воздействия), рассматриваются категории граждан (контингенты населения), для которых санитарным законодательством установлены обязательные требования:
Показатели, характеризующие численность населения, находящегося под воздействием объекта надзора, определяются с использованием среднестатистических величин, свойственных объекту и коэффициентов, учитывающих время контакта с населением.
Примерами таких среднестатистических величин являются численность работающих, число койко-мест в стационарах лечебных учреждений, число мест в детских дошкольных или школьных учреждениях, торговая площадь, объемы производимой продукции на предприятиях пищевой промышленности, объемы забора и очистки воды для питьевого водоснабжения и т.д.
В соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства № 806, для объектов государственного надзора рассчитаны показатели потенциального риска причинения вреда здоровью и исходя из него проведено отнесение к шести категориям риска: от чрезвычайно высокой категории до низкой категории.
Для реализации задачи по внедрения риск-ориентированного подхода Роспотребнадзором разработана информационная система, включающая в себя алгоритмы формирования базы данных субъектов (объектов) надзора, математические модели расчетов показателей и присвоения категории риска причинения вреда здоровью.
Проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:
В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
В практическом преломлении применение риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора означает, что при общем правиле – проведение плановой проверки не чаще чем один раз в три года, при отнесении субъекта государственного контроля (надзора) к высокой категории риска его плановая проверка может быть проведена один раз в 2 года.
Источник