Что относится к муниципальным органам
Что относится к муниципальным органам
Статья 34. Органы местного самоуправления
1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ, в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.
(абзац введен Федеральным законом от 29.11.2010 N 315-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 03.02.2015 N 8-ФЗ, от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частью 2.1 статьи 36, частями 5 и 11 статьи 37, статьями 74 и 74.1 настоящего Федерального закона.
(в ред. Федеральных законов от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 23.06.2014 N 165-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через один год со дня его создания.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ; в ред. Федерального закона от 23.05.2020 N 154-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
5.1. Положения части 5 настоящей статьи не применяются в случае преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением либо в случае создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Срок полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением, срок принятия уставов таких внутригородских районов, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением, срок формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением выборы главы такого городского округа не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа статусом городского округа с внутригородским делением до формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа и внутригородских районов в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа с внутригородским делением, преобразованного из городского округа, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.
Срок упразднения внутригородских районов, срок прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, срок формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта Российской Федерации должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.
(часть 5.1 введена Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
8. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)
Органы местного самоуправления
Структуру органов местного самоуправления составляют:
Обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Представительный орган муниципального района
Состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находятся:
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя.
Уставом сельского поселения может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Местная администрация
Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава местной администрации
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.
Помимо главы муниципального образования, представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, устав муниципального образования может предусматривать возможность создания контрольного органа муниципального образования, а также иных органов местного самоуправления.
Система органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика
Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.
Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.
Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.
Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.
Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы: а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.
Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).
Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно- распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.
К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся: 1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.
Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;
г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть: 1) глава муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы: а) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации); б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии); в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах назначает только /3, а /3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ); г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации); е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации; ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.
Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местномуровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:
Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.
Компетенция органов местного самоуправления
Проблема определения компетенции органов местного самоуправления является одной из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями.
Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.
Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме того, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции – собственной и делегированной. Собственная компетенция устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровня. Делегированная компетенция является государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно.
Важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из. муниципальных. жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматривает, что «медицинская помощь в. муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».
В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г. в главе 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению; глава 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением этих полномочий.
Под вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в соответствии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям деятельности:
Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:
Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.
Наиболее значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления являются:
Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах.
В настоящее время наблюдается несколько тенденций в регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления:
2. В законах, принятых после вступления в силу Конституции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно решает соответствующие вопросы. Однако эти пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г. не упоминает о данной сфере деятельности. Это касается Федеральных законов от 10 декабря 1995 г № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».
3. Немалая часть предметов ведения местного самоуправления, предусмотренных в Законе о местном самоуправлении 2003 г., получила необходимую конкретизацию в соответствующих отраслевых федеральных законах только в 2004 г. («О связи», «О почтовой связи», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»).
В настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в соответствие с перечнем вопросов местного значения Федеральными законами от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““ и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований“.
Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя это право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования.
Организационная структура местной администрации: направления совершенствования
В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.
Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления – совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.
На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из которых являются:
1. Тип муниципального образования. Он предопределяет перечень вопросов местного значения, из которого складываются полномочия администрации.
2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. В зависимости от выбранных приоритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на которые возложены функции по достижению соответствующих целей и решению задач.
3. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в том числе, и наличие территориальных структурных подразделений.
4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более эффективному исполнителю.
5. Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические. Они определяют необходимость создания структурных подразделений, которые не являются типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований.
Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др.
В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.
Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации: 1) вопросы социально-экономического развития территории; 2) вопросы муниципального хозяйства; 3) финансовые вопросы; 4) социальные вопросы; 5) административно-организационные вопросы; 6) исполнение переданных государственных полномочий.
Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.
Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:
Подобные организационные структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями. Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.
В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования.
Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.
В современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально- экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.
Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых – проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.
При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий рабочих групп.
Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).
При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».
При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:
Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.
Планирование деятельности местной администрации
С целью обеспечения соответствия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.
Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно- функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования включает в себя анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности.
Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.
В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.
На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.
Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной.
Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С этой целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы.
Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной администрации.
Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации.
Ответственным за формирование годового плана администрации является руководитель аппарата администрации, находящийся, как правило, в статусе заместителя главы администрации.
Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний.
В планы работы администрации, как правило, включаются: 1) вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования; 2) вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии; 3) вопросы, по которым необходимо принятие постановлений главы администрации; 4) организационные мероприятия администрации.
Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.
После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации.
Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.
Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.
Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.
В соответствии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.
Индивидуальные планы являются одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.
Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.