Что не является стадией законотворческого процесса в российской федерации
Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение полномочий
Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов. В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс». В теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Законодательный процесс трактуется как совокупность действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть.
Законотворчество определяют как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции. Однако многие включают в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти.
Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов.
Содержание законодательного процесса определяется как регламентированная деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.
В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов.
Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов.
В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс».
Если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс».
При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными. Главным критерием который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом.
Таким образом, в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.
Законотворческий процесс охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Что касается законодательного процесса, то он представляется как нормативно урегулированная деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию и вступлению в силу закона.
Таким образом, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.
Прокурор разъясняет
Разъясняет старший помощник прокурора области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления области Масалова К.А.
В любом государстве существуют определенные нормы и правила поведения, но процесс создания таких норм различен в зависимости от формы государства и действующей системы органов государственной власти в нем. В юридической науке под правотворческой деятельностью понимается формирование права в широком смысле, а в узком – создание нормативных правовых актов.
Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, конституциям (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, вносить проекты законов в органы, обладающие законодательной властью, которые в обязательном порядке должны быть обсуждены с точки зрения возможности и (или) необходимости их принятия к рассмотрению.
Процесс создания закона подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного правового акта. Законодательная деятельность является более узким понятием, и включает в себя подготовку законодательной инициативы, внесение и обсуждение законопроекта, принятие и опубликование (обнародование) принятого закона.
Правом на принятие федерального законотворческого решения наделена Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Она может создавать, изменять или отменять определенные правовые нормы, работать над текстом принимаемого законопроекта, поскольку правотворческая работа – это длительный процесс, в отдельных ситуациях занимающий несколько лет.
В Российской Федерации, в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Несмотря на то, что Генеральный прокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы, органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наряду с депутатами, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления, к числу субъектов законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов РФ отнесены прокуроры соответствующих субъектов Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 63 Устава Свердловской области прокурор Свердловской области наделен правом по внесению проектов законов Свердловской области в Законодательное Собрание Свердловской области. Кроме того, в 93 уставах из 94 муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, также и территориальные прокуроры наделены правом по внесению проектов нормативных правовых актов в соответствующие представительные органы власти местного самоуправления.
Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления регламентируются ведомственными приказами Генерального прокурора РФ по направлению деятельности, к числу которых отнесены инициативная разработка проектов нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры, участие в обсуждении законопроектов, принятых к рассмотрению Законодательным Собранием Свердловской области, участие в работе комитетов и рабочих групп законодательного органа, направление замечаний на выявленные в ходе правовой экспертизы проектов, внесенных иными субъектами права, нарушения федерального законодательства, коррупциогенные факторы и недостатки юридической техники, и другие формы.
Порядок принятия законов Свердловской области, их обнародования и вступления в силу определяются Уставом Свердловской области в его статьях 64, 65 и 67 и Областным законом от 10.03.1999 № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области», которым определены основные стадии законотворческого процесса в Свердловской области (статья 34), предмет законодательной инициативы (статья 41), требования к оформлению текста проекта закона Свердловской области, являющегося предметом законодательной инициативы, и прилагаемым к нему документам (статья 44).
Как правило, вносимые прокурором проекты направлены на приведение действующих региональных законов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством, в отдельных случаях восполнены пробелы в правовом регулировании, установленные правоприменительной практикой.
Так, по инициативе прокуратуры Свердловской области в Закон Свердловской области от 14.06.2005 № 52-О «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» введена административная ответственность за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг (статья 4-2), за неисполнение постановления областной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав или постановления территориальной комиссии Свердловской области по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятых по вопросам, отнесенным к их компетенции (за исключением постановлений, принятых при рассмотрении дел об административных правонарушениях) (статья 34-2).
Прокурор разъясняет
Разъясняет прокурор кассационного отдела Слесарева Е.Г.
Под законодательной инициативой понимается право внесения законопроектов в законодательные органы, влекущее за собой обязанность законодательных органов обсудить законопроект и принять по нему определенное решение в зависимости от того, в какой нормативный правовой акт предполагается внесение изменений, законодательная инициатива подразделяется на конституционную инициативу и законодательные инициативы на федеральном и региональном уровнях.
Законотворческий процесс выступает связующим звеном между всеми ветвями власти. Дискреционным правомочием принятия закона обладает Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, однако разработать проект закона, внести его, подписать и обнародовать, а в определенных случаях обязать изменить его могут различные органы публичной власти, строго определенные Конституцией Российской Федерации.
Конституционная инициатива (инициатива по предложению внесения изменений в текст Конституции РФ).
Статья 134 Конституции РФ закрепляет исчерпывающий перечень субъектов конституционной инициативы:
— Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
— Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
— законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
— не менее 1/5 членов Совета Федерации;
— не менее 1/5 депутатов Государственной Думы.
Иные субъекты не вправе инициировать процедуру изменения Конституции РФ.
Законодательная инициатива на федеральном уровне.
Статья 104 Конституции РФ закрепляет исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы на федеральном уровне:
— Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
— члены Совета Федерации;
— депутаты Государственной Думы;
— законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
— Конституционный Суд РФ (по вопросам своего ведения);
— Верховный Суд РФ (по вопросам своего ведения).
Иные субъекты не обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне.
Законодательная инициатива на уровне субъектов РФ.
Перечень субъектов законодательной инициативы на региональном уровне определяется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Как правило, к числу субъектов законодательной инициативы на уровне субъектов РФ относятся:
— депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ;
-депутатские объединения (фракции) и органы законодательного (представительного) органа субъекта РФ
— высшее должностное лицо субъекта РФ;
— высший исполнительный орган субъекта РФ;
— член Совета Федерации от субъекта РФ;
— представительные органы муниципальных образований субъекта РФ;
-избирательная комиссия субъекта РФ (в полном объеме или по вопросам своего ведения);
— уполномоченный по правам человека в субъекте РФ.
В отдельных субъектах Российской Федерации правом законодательной инициативы наделяются также:
— почетные граждане (например, в Санкт-Петербурге);
— совет муниципальных образований субъекта РФ;
-отдельные институты гражданского общества (ассоциации профсоюзов, общественная палата субъекта и др.);
— суды, функционирующие на территории субъекта РФ;
— региональные отделения политических партий.
Прокуратура
Челябинской области
Прокуратура Челябинской области
23 августа 2021, 10:38
Право законодательной инициативы (Кассационный отдел)
Разъясняет прокурор кассационного отдела Слесарева Е.Г.
Под законодательной инициативой понимается право внесения законопроектов в законодательные органы, влекущее за собой обязанность законодательных органов обсудить законопроект и принять по нему определенное решение в зависимости от того, в какой нормативный правовой акт предполагается внесение изменений, законодательная инициатива подразделяется на конституционную инициативу и законодательные инициативы на федеральном и региональном уровнях.
Законотворческий процесс выступает связующим звеном между всеми ветвями власти. Дискреционным правомочием принятия закона обладает Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, однако разработать проект закона, внести его, подписать и обнародовать, а в определенных случаях обязать изменить его могут различные органы публичной власти, строго определенные Конституцией Российской Федерации.
Конституционная инициатива (инициатива по предложению внесения изменений в текст Конституции РФ).
Статья 134 Конституции РФ закрепляет исчерпывающий перечень субъектов конституционной инициативы:
— Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
— Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
— законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
— не менее 1/5 членов Совета Федерации;
— не менее 1/5 депутатов Государственной Думы.
Иные субъекты не вправе инициировать процедуру изменения Конституции РФ.
Законодательная инициатива на федеральном уровне.
Статья 104 Конституции РФ закрепляет исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы на федеральном уровне:
— Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
— члены Совета Федерации;
— депутаты Государственной Думы;
— законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
— Конституционный Суд РФ (по вопросам своего ведения);
— Верховный Суд РФ (по вопросам своего ведения).
Иные субъекты не обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне.
Законодательная инициатива на уровне субъектов РФ.
Перечень субъектов законодательной инициативы на региональном уровне определяется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Как правило, к числу субъектов законодательной инициативы на уровне субъектов РФ относятся:
— депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ;
-депутатские объединения (фракции) и органы законодательного (представительного) органа субъекта РФ
— высшее должностное лицо субъекта РФ;
— высший исполнительный орган субъекта РФ;
— член Совета Федерации от субъекта РФ;
— представительные органы муниципальных образований субъекта РФ;
-избирательная комиссия субъекта РФ (в полном объеме или по вопросам своего ведения);
— уполномоченный по правам человека в субъекте РФ.
В отдельных субъектах Российской Федерации правом законодательной инициативы наделяются также:
— почетные граждане (например, в Санкт-Петербурге);
— совет муниципальных образований субъекта РФ;
-отдельные институты гражданского общества (ассоциации профсоюзов, общественная палата субъекта и др.);
— суды, функционирующие на территории субъекта РФ;
— региональные отделения политических партий.
Закон по буквам
Каждый поступающий в Госдуму законопроект и все материалы к нему отправляются на имя председателя Думы и регистрируются там в Управлении документационного обеспечения, где получают регистрационный номер. Потом на документ заводится электронная регистрационная карта.
Потом документы идут в профильный комитет Думы. Там их проверяют «на соответствие установленным требованиям». Оттуда законопроект и все бумаги с его обоснованием идут в Совет Госдумы.
Совет Думы может вернуть законопроект назад в профильный комитет или инициатору закона. А может сразу включить его в примерную программу работы Госдумы. При этом будет назначен ответственный за документ комитет. А иногда и несколько комитетов. Именно комитет и проведет основную работу над законопроектом: привлечет экспертов, представителей профессиональных и научных сообществ, создаст рабочие группы для анализа предложений «по совершенствованию инициативы», проведет парламентские слушания, «круглые столы». Список таких мероприятий по закону может быть не маленький.
Рассмотренный ответственным комитетом и рекомендованный к принятию или отклонению законопроект должен быть рассмотрен на пленарном заседании. Сам процесс рассмотрения законопроекта в Госдуме включает три стадии.
Сначала проходит первое чтение. Там рассматривается концепция законопроекта, оценивается его важность и практическая значимость, соответствие Конституции, заслушивается доклад разработчика документа и проводится голосование за его принятие в первом чтении. Если не будет собрано достаточное количество голосов, то законопроект будет считаться отклоненным.
При втором чтении предусматривается более детальное обсуждение законопроекта с разными вариантами поправок, составленными ответственным комитетом в виде таблиц. Если документ будет принят во втором чтении, то он отправится в ответственный комитет «для устранения возможных противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки». После чего законопроект с заключением Правового управления Госдумы представляется ответственным комитетом в Совет Госдумы. И документ включает порядок работы Госдумы для третьего чтения.
Уже при третьем чтении законодатели выслушают доклад представителя ответственного комитета, выступления фракций и будет голосование за принятие документа в целом.
Одобренные Госдумой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Госдумы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями правительства РФ и всеми остальными сопутствующими материалами оформляются ответственным комитетом и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации.
Последним этапом будет подписание и обнародование закона президентом РФ. Это происходит после поступления документа из Совета Федерации. Если глава государства отклонит закон, то обе палаты парламента будут рассматривать его повторно. Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то он идет на подпись президенту.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания президентом.
Что касается вступления законов в силу, то по общему правилу они начинают действовать через 10 дней после официального опубликования. Но в самом документе может быть указан другой срок.
Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики (заведующий кафедрой теории и истории государства и права ТГУ им. Г.Р. Державина кандидат юридических наук, доцент А.В. Кочетков)
Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики
Тема стадий законодательного процесса является одной из традиционных в теории государства и права и конституционном праве. Это, однако, не означает полного единства мнений ученых по данной теме, отсутствия дискуссионных вопросов и актуальных проблем.
Согласно второму, «широкому» подходу в законодательный процесс включается также деятельность по подготовке и предварительному обсуждению проектов нормативных актов. *(2) Таким образом, согласно «широкому» подходу законоподготовительная деятельность включается в законодательный процесс. Более того, высказано мнение о том, что начальной стадией процесса правотворчества является «определение потребностей в правовом регулировании, изучение факторов, определяющих его направление». *(3) Эту стадию предлагается назвать «предпроектной». *(4) Ю.А.Тихомиров также включает в законодательный процесс не только подготовку законопроекта, но и прогнозирование и планирование. *(5)
Указанные точки зрения объединяет понимание законодательного процесса как деятельности, протекающей в особом порядке и представляющей собой систему последовательно совершаемых официальных действий и актов, посредством которой принимаются законы.
Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Законодательная инициатива может быть рассмотрена как совокупность действий по внесению управомоченными органами, должностными лицами, депутатами и общественными организациями *(7) (субъектами права законодательной инициативы) в законодательный орган (его палату) проекта закона либо предложения об его издании, изменении или отмене, *(8) порождающую юридические последствия в виде обязанности указанного органа государственной власти рассмотреть законопроект (законодательное предложение) и принять по нему то или иное решение.
Право законодательной инициативы является субъективным правом, поэтому передача этого права другому лицу или органу невозможна. Субъекты данного права реализуют его самостоятельно, свободно и беспрепятственно. *(9) Право законодательной инициативы может быть общим и специальным (т.е. по предметам ведения).
Наиболее существенными законодательно разрешаемыми вопросами стадии законодательной инициативы являются: 1) круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы; 2) пределы законодательной инициативы для отдельных субъектов; 3) формы реализации права законодательной инициативы; 4) условия внесения законопроекта и особенности его оформления; 5) возвращение законопроекта, внесенного с нарушением установленных требований; 6) особенности внесения «финансовоемких» законопроектов и законопроектов о поправках (изменениях) в конституционные акты; 7) право на отзыв внесенного законопроекта в течение определенного срока, а также иные вопросы.
Второй стадией законодательного процесса является стадия обсуждения законопроекта. Данная стадия представляет собой совокупность действий по предварительному рассмотрению и обсуждению законопроекта комитетами (постоянными комиссиями) законодательного органа, рассмотрению и обсуждению законопроекта в первом чтении, доработке законопроекта после первого чтения, по рассмотрению и обсуждению законопроекта во втором чтении, доработке законопроекта после второго чтения, рассмотрению его в третьем чтении. Каждый этап рассмотрения и обсуждения законопроекта завершается принятием того или иного решения, которое документально оформляется. *(10)
Потенциал обсуждения повышает сопоставление предлагаемого законопроектом варианта законодательного регулирования с иными вариантами нормативного разрешения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного и исторического опыта, а также опыта субъектов Федерации. Важное значение имеет также выявление и обсуждение возможных последствий (как позитивных, так и негативных) вступления законопроекта в силу, оценка социальных ожиданий и готовности субъектов права к реализации норм, предлагаемых законопроектом.
Во втором чтении осуществляется постатейная корректировка законопроекта, обсуждаются конкретные поправки с последующим принятием по ним решения (в субъектах Российской Федерации, устанавливающих процедуру двух чтений, второе чтение завершается голосованием по законопроекту в целом). Суть третьего чтения заключается в том, что законопроект принимается в качестве закона. *(11)
Таким образом, третьей стадией законодательного процесса является принятие закона. Указанная стадия является главной, так как именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа государственной власти, происходит непосредственное законодательное закрепление государственной воли, законопроект официально становиться законом.
В Федеральном Собрании Российской Федерации после принятия закона Государственной Думой он проходит процедуру одобрения в Совете Федерации.*(15) Аналогичный порядок установлен в законодательных органах Свердловской области и Башкортостана.*(16) В случае отклонения закона верхней палатой законодательного органа возможна факультативная стадия, связанная с повторным голосованием по закону, либо проводятся согласительные процедуры с последующим принятием доработанного закона в соответствие с общим порядком.
Законодательный процесс завершается подписанием, обнародованием и введением закона в действие.*(17) Эта стадия отличается субъектным составом (основная роль на данной стадии принадлежит главе государства, которым совершаются основные юридически значимые действия), содержанием, временными рамками и иными особенностями.
Подписывая закон, Президент Российской Федерации констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению по опубликовании и вступлении в силу.*(19) По мнению Конституционного суда Российской Федерации глава администрации субъекта Российской Федерации должен наделяться правом подписания региональных законов исходя из принципов единства государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ) и разделения властей (ст.10 Конституции РФ).*(20)
Президенту Российской Федерации для подписания (отклонения) федерального закона предоставляется 14 дней. В субъектах Российской Федерации указанный срок составляет от 7 до 14 дней, что вполне приемлемо. В ряде субъектов Российской Федерации региональный закон подписывает не только президент (глава администрации) субъекта Федерации, но и председатель регионального законодательного органа (Оренбургская, Тамбовская, Тульская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ и некоторые другие). Автор является сторонником расширения практики подписания закона субъекта Российской Федерации наряду с президентами (главами администраций) субъектов Федерации председателями региональных законодательных органов (председателями палат) и распространения указанной практики на уровень Российской Федерации. Это связано с пониманием единства, целостности государственной власти, что обусловливает необходимость подписания законов, как наиболее значимых нормативных правовых актов, в процессе создания которых участвовали все «ветви» государственной власти, руководителями соответствующих органов государственной власти. Кроме того, следует учитывать решающую роль в законодательном процессе именно законодательного органа, а также исторические традиции (в СССР подлинный текст закона подписывался Председателем и Секретарем Президиума Верховного Совета).
Примечательно, что во многих субъектах Российской Федерации установлены последствия не выполнения президентом (главой администрации) субъекта Федерации обязанности подписать региональный закон либо возвратить его законодательному органу в установленный срок. В частности, в Республике Мордовия, Самарской, Брянской, Тамбовской, Читинской областях, Краснодарском крае, Санкт-Петербурге и некоторых других субъектах Российской Федерации законодательно установлено, что в случае, если президент (глава администрации) в течение предусмотренного срока не отклонил, но и не подписал принятый законодательным органом субъекта Российской Федерации региональный закон, то данный закон подлежит обнародованию законодательным органом субъекта Федерации и вступает в силу в установленном порядке. Указанный опыт необходимо использовать для устранения соответствующего пробела в регламентации законодательного процесса Российской Федерации.
Конституционным судом Российской Федерации установлено положение об обязательности сообщения законодательному органу мотивов решения Президента РФ об отклонении принятого федерального закона.*(21) Многие субъекты Российской Федерации законодательно зафиксировали обязанность президента (главы администрации) региона при возвращении регионального закона для повторного рассмотрения предоставить мотивированное заключение (послание) о причинах возврата закона.*(22)
Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным (2/3) большинством голосов от общего числа парламентариев Государственной Думы и Совета Федерации, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение 7 дней и обнародованию (пункт 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации). Аналогичный подход используется и на региональном уровне.
Представляется необходимым налаживание действенного взаимодействия между главой государства и законодательным органом на стадиях, предшествующих принятию закона. Это позволит повысить не только качество самих законов, но и внутреннюю эффективность законодательного процесса, так как отклонение закона президентом влечет за собой проведение сложных согласительных процедур, значительно увеличивает временные, материальные и моральные затраты на принятие закона.
Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации предписывает, что законы подлежат официальному опубликованию. Официальное опубликование является важнейшей формой обнародования*(23) законов, заключающейся в объявлении от имени органов государственной власти полного и точного текста принятого закона со всеми его официальными реквизитами в законодательно уполномоченном на то общедоступном печатном издании.*(24) Значение официального опубликования заключается в том, что не опубликованные законы не применяются (пункт 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
Необходимость официального опубликования законов неоднократно отмечалась в литературе. В частности, В.С. Нерсесянц подчеркивал, что «надлежащее обнаружение закона во вне и общедоступное осведомление о нем являются необходимыми составными частями и чертами того, что называется официальным законом государства: без этого нет и самого закона как такового.»*(25) Н.Я. Соколов рассматривает необходимость официального опубликования сквозь призму презумпции знания закона: «Презумпция знания закона основывается на отношениях между государством и гражданином, которые могут быть рассмотрены как двусторонние информационные правоотношения. Государство вправе требовать от граждан, а последние обязаны знать содержание правовых актов, определяющих их правовой статус. В свою очередь, граждане вправе рассчитывать на создание необходимых условий для ознакомления с действующим законодательством. В этой связи широкое правовое информирование населения путем прежде всего официального опубликования вновь принятых нормативных актов составляет обязанность государства. Такому подходу соответствует рассмотрение опубликования нормативных актов как обязательной стадии правотворческого процесса».*(26)
Большинство ученых включают официальное опубликование в состав законодательного процесса (в том числе ряд правоведов рассматривает обнародование как самостоятельную стадию законодательного процесса).*(27) В то же время, отдельные ученые, понимая законодательный процесс только как деятельность непосредственно законодательного органа, выводят официальное опубликование за рамки законодательного (правотворческого) процесса.*(28) Подобное «усечение» законодательного процесса вряд ли можно признать обоснованным. В законодательном процессе участие принимает большое число субъектов, что, в частности, обусловлено единством государственной власти. Кроме того, выведение опубликования и вступления закона в силу за рамки законодательного процесса разрушает его логическую модель и не находит подтверждения в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве (как федеральном, так и региональном).
Официальное опубликование является необходимой стадией законодательного процесса также из-за такого признака закона как его формальная определенность. Закон по своей сути не может существовать без официального текста, причем для его реального действия нужны официальные копии подлинного документа. Официальное опубликование и создает дубликаты официального текста.*(29)
Четкая фиксация того обстоятельства, что официальным опубликованием является первая публикация, автоматически «снимает» проблему определения даты вступления закона в силу при разновременном его опубликовании в различных официальных изданиях. Реквизиты закона публикуются, так как они указывают какой орган принял данный акт, когда он это сделал, в какую форму его воплотил, а также свидетельствуют об официальном характере акта и его юридической силе.
Помимо официального опубликования возможны и иные формы обнародования законов. Так, законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.*(32) Указанные формы имеют субсидиарный характер и служат целям правового информирования населения. С их помощью достигается широкое и оперативное ознакомление населения с принятыми законами, но они не заменяют их официального опубликования и не влияют на вступление законов в силу.
Завершает законодательный процесс вступление закона в силу (введение закона в действие). Подобная позиция разделяется значительным числом ученых.*(33) В частности, отмечается, что «правотворческий процесс завершается лишь тогда, когда выраженная в нормативном акте государственная воля реально готова к практическому воплощению в жизнь. Этот момент возникает с вступлением нормативного акта в силу, когда государством создаются необходимые условия для его эффективного действия».*(34) По мнению А.Ф. Шебанова, без опубликования и вступления в силу закона законодательный процесс не будет иметь логического завершения.*(35) В науке выказывалась и противоположная точка зрения.*(36)
Очевидно, что вступление закона в силу находится в неразрывной связи с его официальным опубликованием. На это указывает законодатель, регулируя соответствующие вопросы в одном акте, а также связывая вступление закона в силу с его официальным опубликованием. В то же время, учитывая, что юридическое значение вступления закона в силу заключается в том, что с соответствующего дня закон начинает действовать, проблему вступления закона в силу можно рассматривать как составную часть не только теории законотворчества, но, одновременно, и проблемы действия закона во времени.*(37) Другими словами, вступление закона в силу является связующим звеном между законодательным процессом и процессом действия закона.
Закон вступает в силу по истечении установленного срока со дня его официального опубликования, если в самом законе или акте о введении его в действие, не указан иной срок. Срок, по истечении которого федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу, по общему правилу составляет 10 дней.*(38) К сожалению, на практике достаточно широко распространено включение в текст законов норм об их вступление в силу со дня официального опубликования. В литературе уже подчеркивалась явная неудачность предписаний многих законов об их вступлении в силу с момента опубликования, так как это не дает достаточных возможностей для внимательного ознакомления граждан и должностных лиц с новыми нормами, пропаганды закона, действенного его применения.*(39)
Итак, при выведении процесса подготовки законопроекта за рамки законодательного процесса стадии последнего располагаются следующим образом: 1) внесение законопроекта; 2) рассмотрение и обсуждение законопроекта в законодательном органе; 3) принятие закона; 4) подписание, обнародование и введение закона в действие.
Заведующий кафедрой теории
и истории государства и права
ТГУ им. Г.Р. Державина
кандидат юридических наук, доцент
*(6) Принимаемые на данных этапах решения имеют предварительный характер, а деятельность по принятию указанных решений организуют сами заинтересованные субъекты. Главную роль на указанных этапах играют субъекты права законодательной инициативы.
*(7) Те или иные общественные организации, например, региональное объединение организаций профсоюзов, являются субъектами права законодательной инициативы в ряде законодательных органов субъектов Российской Федерации.
*(8) Законодательное предложение является одной из форм реализации права законодательной инициативы в ряде законодательных органов субъектов Российской Федерации.
*(10) Примерами актов, постановляемых в ходе второй стадии законодательного процесса, являются: постановление Государственной Думы ФС РФ о принятии проекта федерального закона в первом чтении, решение комитета законодательного органа субъекта РФ рекомендовать закон субъекта РФ к принятию в целом и т.д.
*(12) См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.95 г. N 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
*(13) См.: пункт 2 статьи 105 Конституции Российской Федерации.
*(14) См.: пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
*(15) См.: пункт 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации.
*(16) См.: статьи 41, 42, 67 Устава Свердловской области от 05.12.94 г. N 13-ОЗ (в редакции от 12.03.97 г.), статьи 79, 119 Конституции Республики Башкортостан от 24.12.93 г. в редакции от 03.11.2000 г. N 94-З.
*(17) На родственный характер подписания, официального опубликования и вступления закона в силу указывает законодатель, поэтому автор рассматривает их в рамках одной стадии. См.: пункт «д» статьи 84, статьи 107, 108 Конституции Российской Федерации от 12.12.93 г., статью 6 Федерального закона от 14.06.94 г. N 5-ФЗ (в редакции от 22.10.99 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
*(21) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.96 г. N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
*(22) См.: ст. 35 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 24.06.98 г. N 53-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа», ст.39 Закона Иркутской области от 17.01.97 г. N 4-ОЗ «О законах и иных областных нормативных правовых актах» и др.
*(31) Так, в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 14..06.94 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указанный срок составляет 7 дней. Семидневный срок наиболее распространен и среди субъектов Российской Федерации.
*(32) См.: ст. 5 Федерального закона от 14.06.94 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
*(37) В некоторых субъектах Российской Федерации статья «порядок вступления законов в силу» помещена в главе «Действие законов и иных нормативных правовых актов». См.: ст. 33 Закона Брянской области от 03.11.97 г. N 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»; ст. 56 Закона Челябинской области от 22.11.96 г. N 37-ОЗ «О законе и ином нормативном правовом акте Челябинской области».
*(38) См. ст. 6 Федерального закона от 14..06.94 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики
Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4.