Что означает территориальное управление
ВОПРОС № 31.Территориальное управление
· Понятие территориального управления
· Основные принципы территориального управления
· Региональная политическая власть: признаки и виды
· Источники и ресурсы региональной политической власти
· Региональные элиты на Юге Росси
· Факторы существования и ресурсы властных групп в регионе
Территориальная организация общества — взаимообусловленное сочетание и функционирование систем расселения, хозяйства и природопользования, систем информации и жизнеобеспечения, административно-территориального устройства и управления, сложившееся на определённом этапе социально-экономического развития.
Территориальная организация общества включает:
— размещение населения и отраслей производственной и непроизводственной сферы, природопользование
— территориальное разделение труда
— экономическое или национально-этническое районирование
— территориально-политическую и административно-территориальную организацию государства
Территориальная организация может описываться в двух системах понятий: 1) натуральных; 2) формализованных. К первым относятся: города, села, дороги, реки, предприятия, местности, области, страны и т.д.; ко вторым: центры, ядра, зоны, оси, линии связей, территориальные системы, комплексы, структуры и др. Понятие территориальной организации является основным из методологических принципов научно-теоретической картины региона, т.е. объективного единства природных и социальных систем, которое является предметом общего регионоведения.
2. Территориальное управление должно базироваться на ряде принципов.
Принцип системности т.е. учет внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования как элемента системы более высокого уровня;
Принцип научности заключается в том, что территориальное управление должно опираться на использование различных научных методов. Научность территориального управления предполагает также широкое применение математических методов, особенно при решении экономических задач, критическую оценку эффективности принимаемых решений, применение современных средств оргтехники и оргсвязи.
Принцип иерархичности (соподчинение)связан с отношениями между федеральными, региональными муниципальными органами власти. (Одна маленькая территория подчиняется более крупной)
Принцип комплексности т.е. необходимости анализа всех сторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);
3. Региональная политическая власть: признаки и виды.
Региональная политическая власть – это управление делами региона через систему государственных органов с участием в этом процессе также негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы. Является именно тем политическим актором, который опосредует отношения центра и регионов, оказывает влияние на протекание политических процессов общенационального и регионального уровней, согласует интересы столицы и периферии.
Признаки региональной политической власти:
— наличие объекта и субъекта политического управления
— существование принципа региональной самостоятельности и принципа общефедеральных стандартов
— управление и руководство политическими и общественными процессами в интересах региона
— характерно существование единого регионального центра принятия политических решений;
— имеет возможность использовать самые разнообразные политические ресурсы (принудительные, экономические, социальные, культурно-информационные)
— легитимностью в использовании силы в пределах региона;
Территориальные органы исполнительной власти: структура, полномочия, цели и задачи
В основном законе Российской Федерации представлены общие контуры системы государственной власти и управления. Каждая из трех ветвей власти обладает своими особыми характеристиками. Не является исключением и сфера власти исполнительной, включающая в себя несколько структурных категорий. При этом комплекс территориальных органов исполнительной власти довольно разнообразен как по видам подразделений, так и по функциональным связям между ними.
Признаки исполнительной власти
Под исполнительной властью понимается совокупность полномочий ряда органов по управлению государственными делами. В ее задачи входит организация исполнения конституционных положений и законов на практике. Управленческая деятельность должна быть направлена на удовлетворение нужд, интересов и запросов граждан. Понятие трактуется с двух позиций, юридической и политологической. В первом случае под исполнительной властью понимается возможность и право ряда руководителей управлять кем-либо, издавать властные акты, во втором – комплекс правовых и политических явлений, система публичных административных органов и их деятельность, компетенции служащих. В отличие от законодательной и судебной исполнительная власть организационно едина, подразделяется на иерархические уровни. В ст. 72 Конституции РФ определяется, какие сферы общественно-экономического и государственного устройства относятся к сфере внимания исполнительных властных органов.
Данная категория власти характеризуется следующими признаками:
Особенности системы
Концептуально категория исполнительной власти включает комплекс органов субъектов РФ, формат их соподчиненности, принципы взаимодействия с другими властными структурами и местным самоуправлением.
Состав исполнительных органов формируется на выборных началах с возможностью последующего назначения. Их структуру составляют государственные служащие, чьи компетенции определяются соответствующими нормативными положениями.
В систему исполнительных властных органов включены федеральные службы и агентства, министерства. В состав региональных входят министерства, комитеты (в составе правительств Москвы и Санкт-Петербурга), департаменты и управления.
В результате в единую систему областных (краевых, окружных) органов исполнительной власти объединены:
При этом на уровне субъекта могут действовать территориальные исполнительные органы федеральной власти. Фактически они представляют собой филиалы республиканских органов, подчиняются им напрямую и, соответственно, не являются непосредственной составной частью системы исполнительной власти региона, но активно с ней взаимодействуют.
Основные функции
Говоря о управленческой системе исполнительной власти, можно выделить следующие ключевые функции:
Если брать за основу отраслевой (предметный) принцип, то ключевыми задачами территориальных структур и органов исполнительной власти могут выступать: руководство промышленностью, сельским хозяйством, транспортной сферой; содействие развитию предпринимательской деятельности; обеспечение общественного порядка, обороны и территориальной целостности; организация сферы здравоохранения и соцзащиты и многое другое.
Основные функции территориальных органов исполнительной власти в первую очередь зависят от ведомственной принадлежности и особенностей конкретного региона. Территориальные органы: участвуют в выработке способов государственного регулирования общественно-экономического развития субъекта, анализе межрегиональных программ и кооперации; регулярно информируют федеральные ведомства и местные органы власти о проводимой в регионе работе.
Нормативное обеспечение
Нормативной основой для работы территориальных органов исполнительной власти служит целый комплекс федеральных законов и актов.
В Конституции отражаются полномочия федеральных органов власти, имеющих право создавать собственные подразделения на территории регионов, назначать должностных лиц, определены предметы совместного ведения субъектов и федеральных органов.
Необходимость создания того или иного территориального органа федерального органа исполнительной власти формулируется в рамках федеральных законов. Например, закон 2000 года «О земельном кадастре» определил, что государственный орган управления земельными ресурсами осуществляет полномочия через собственные территориальные органы.
Указы Правительства и Президента регламентируют вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов и территориальных представительств федеральной власти, устанавливают целесообразность их деятельности, определяют полномочия, задачи, численность, уровень заработной платы.
В 2005 году Правительством утвержден типовой регламент исполнительных органов на уровне РФ. На его основе разработаны типовые положения о территориальных органах. Регламент устанавливает общие принципы организации работы территориальных ведомств федеральных органов власти.
Структура федеральных органов исполнительной власти
Контуры данной структуры формируются на основе постановления правительства «О типовом регламенте». Здесь сформулированы особенности основных компонентов исполнительной власти республиканского уровня.
Министерства. Осуществляют правовое регулирование и проводят госполитику в соответствующей сфере деятельности, координируют работу внебюджетных фондов. За пределами их компетенции остаются надзорные и контрольные функции, управление госимуществом. Руководство осуществляет входящий в состав правительства федеральный министр. Ряд министерств подведомственны президенту (внутренних и иностранных дел, обороны).
Федеральные службы. Исполнительный орган по надзору и контролю в определенной сфере. Находится в ведении правительства или президента. Имеет право осуществлять лицензионные полномочия и издавать правовые акты. В структуру федеральных органов исполнительной власти включаются службы по надзору в сфере образования, безопасности, транспорта и т. д.
Федеральные агентства. Оказывают государственные услуги, имеют право управлять государственным имуществом и финансами. Действуют, к примеру, агентство по атомной энергетике, космическое агентство.
На уровне регионов полномочия данных структур реализуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Необходимость их создания определяется федеральными органами самостоятельно.
Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ
Важнейший элемент системы федерального управления. Ключевые принципы их работы сформулированы в постановлении Совмина 1993 года, однако, остается ряд неурегулированных вопросов, в частности, касающихся распределения полномочий, взаимоотношений с местными органами власти, порядка реорганизации, назначения руководителей.
Структура, численность аппарата определяются с учетом особенностей конкретного субъекта на основе соглашения местных и республиканских органов власти.
Финансирование, как правило, также осуществляется из двух фондов (республиканского и регионального уровня). При этом исполнительные органы субъекта оказывают территориальным организационную и техническую поддержку в работе.
В ряде случаев объем ответственности и финансирования может перераспределяться между субъектом и центром. Особенно часто это наблюдается в городах федерального значения. К примеру, когда речь идет о полномочиях Департамента территориальных органов исполнительной власти Москвы. Его основной функционал утверждается непосредственно московским правительством.
Основные задачи территориальных органов определяются на основании функционала конкретных федеральных ведомств.
Порядок формирования и взаимодействия
Цель формирования территориальных органов исполнительной власти – реализация полномочий федерального властного органа. Основные принципы создания территориальных органов установлены Правительством. Финансирование осуществляется за счет федеральных бюджетных средств.
Выделяют районные, городские, региональные, межрегиональные, окружные территориальные подразделения федеральных органов.
Создание таких органов, их реорганизация или упразднение находятся в компетенции федеральных структур и осуществляются решением их руководства. Для этого разрабатывается «схема размещения», включающая перечень территориальных органов, численность сотрудников, фонд заработной платы. Схема утверждается министерством или Правительством на основании предложений федеральных агентств и служб.
Порядок взаимодействия органов исполнительной власти и территориальных представительств федеральных структур определяется президентским указом от 2005 года.
Кандидатура претендента на позицию главы территориального органа согласовывается с руководством органов исполнительной власти края, области, округа.
В большинстве субъекте при полномочных представителях президента также действуют региональные комиссии, в задачу которых входит внутренняя координация территориальных подразделений федеральных органов.
Конституционное обоснование и совместное ведение
При определении основных сфер деятельности исполнительных органов уровня Федерации и уровня региона бывает непросто разобраться, кто является официально ответственным за ту или область работы. В основном законе ряд статей посвящен распределению полномочий между субъектами и Федерацией. В ст. 72 Конституции РФ сформулированы общие сферы деятельности, в рамках которых проводится совместная работа:
Права и властные полномочия
Учитывая довольно обширный функционал, полномочия территориальных органов исполнительной власти позволяют обеспечивать его выполнение на должном уровне. Представители федеральных ведомств имеют право:
Полномочия руководителей территориальных органов исполнительной власти также определяют на основании разработанного типового положения о деятельности. В нем сформулированы стандартизированные правила реализации разрешительных, надзорных, распорядительных функций, формат участия в осуществление федеральных планов и программ, принципы взаимодействия с органами местной власти.
В рамках направлений деятельности федеральных ведомств и утвержденных полномочий территориальные органы выполняют также надзорные и контролирующие функции, участвуют в управлении государственным имуществом, предоставляют государственные услуги.
Территориальные органы могут осуществлять надзор и контроль за процессом выполнения местными управленческими структурами возложенных на них обязательств, а также соблюдением требований к доступности и качеству госуслуг.
А как у них: европейская система
Федеративный формат государственного устройства предполагает довольно сложную схему взаимоотношений между субъектами публичной власти. Властные полномочия распределяются между госорганами на горизонтальном (3 ветви власти) и вертикальном (органы Федерации и субъекта) уровнях. Этот принцип довольно четко просматривается в системах территориальных органов исполнительной власти большинства европейских государств.
К примеру, в Германии у Федерации отсутствуют общие органы управления, отвечающие за решение широкого круга задач. Некоторые координирующие функции есть только у федеральной канцелярии. Федеральные исполнительные ведомства обладают собственными подчиненными подразделениями только в нескольких областях, где ступенчатая структура определена основным законом. Исключением является также управление финансами.
Общим принципом в ходе распределения функционала и возможностей между Федерацией и субъектами становится передача властных полномочий на тот уровень, где они будут реализованы с максимальной эффективностью. Большую часть из них, как правило, получают субъекты. Так, в Конституции Швейцарии прописано, что кантоны осуществляют все полномочия, не переданные Конфедерации. Конфедерация же – только полномочия, закрепленные за ней Конституцией.
Насколько часто вам приходится напрямую сталкиваться с работой территориальных органов власти?
Государственное территориальное управление в России
Сборник статей освещает вопросы становления, состояния и перспектив развития государственного территориального управления в России. Проанализированы причины и условия создания ряда территориальных государственных структур, а равно проблемные аспекты их структурирования и функционирования. Особое внимание уделено межрегиональному уровню государственного управления, его территориальной основе. Сформулированы обобщающие выводы и суждения в области государственного управления вообще и государственного территориального управления в частности, выработаны конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственного управления территориями страны, а также повышение эффективности территориального развития Российского государства.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственное территориальное управление в России предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Некоторые вопросы государственного территориального управления в современной России
Статья посвящена исследованию проблемных аспектов территориального развития России. Проанализированы исторические основы существующего государственного территориального управления. Выявлены отрицательные стороны современного механизма управления территориями страны, и определены направления его оптимизации.
Ключевые слова: государственное территориальное управление, государственное территориальное развитие, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральный округ, вертикаль исполнительной власти, национальная безопасность.
Article is devoted research of problem aspects of territorial development of Russia. Historical bases of existing state territorial administration are analyzed. Negative sides of the modern mechanism of management are revealed by territories of the country and directions of its optimization are defined.
Key words: The state territorial administration, the state territorial development, territorial bodies of federal enforcement authorities, enforcement authorities of subjects of the Russian Federation, federal district, executive power vertical, national safety.
Проблемы эффективной организации государственного территориального управления, функционирования территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных полномочий, обеспечения интересов национальной безопасности в регионах, соблюдения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории российского государства — со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие определенных внутренних причин — из-за огромных территорий России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых ресурсов и высококвалифицированных кадров, отсутствия в стране сформированного гражданского общества и т.д. Существенным образом на данный процесс повлияли также и геополитическое положение России, наличие на ее территории больших запасов востребованных в мире природных ресурсов, а равно постоянная угроза внешней агрессии со стороны иных государств и их союзов, а в последнее время еще и со стороны международного терроризма.
Зачастую территориальные органы федеральных государственных органов не справляются с поставленными перед ними задачами и возложенными на них функциям оказываются не способными результативно функционировать в новых условиях инновационной экономики и политико-правовых реалиях развития современного российского общества. На местах нередко наблюдается отсутствие действенного контроля и надзора со стороны федеральных государственных органов, особенно за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, мобильности государственных структур, несогласованность в управлении. Так, отсутствие должного контроля со стороны соответствующих территориальных федеральных органов имело своим следствием гибель большого числа людей в результате крушения теплохода «Булгария» в Республике Татарстан в 2011 г.
Схожие причины лежат в основе и других трагедий: авиакатастроф, техногенных происшествий, пожаров с людскими жертвами.
В целом имеется потребность в создании оптимальной модели управления территориями страны, а также научно обоснованной и логически выстроенной концепции территориального развития государства, включающей стратегию, тактику и алгоритм действий центральной власти в территориальном измерении. При этом в свете ряда высказываний некоторых руководителей государства и принятых решений в сфере государственного строительства чрезвычайно важно пока хотя бы на политическом уровне определить реальную перспективу существующего государственного устройства России. В противном случае отсутствие тщательно проработанной теоретической основы государственного территориального управления не позволит на высшем уровне вовремя выработать действенные меры, адекватные современным угрозам российской государственности, ее целостности и неприкосновенности.
История государства и права
Территориальное управление
Революция сломала старое административное деление и местные институты управления, основав новое унифицированное местное самоуправление. Одним из декретов (1789 г.) было установлено единообразие административного деления страны и территориального управления. Создавалась трехуровневая система административных территорий с преимущественно выборными институтами. Организация местного управления и новое административное деление страны были установлены декретом 22 декабря 1789 г. Конституция 1791 г. сохранила общие принципы организации местной администрации.
Основной и типовой административной единицей Франции стал департамент. Департаменты устанавливались заново и примерно равными по территории (75-85 лье в окружности); такой условный арифметический подход был формальным и не всегда целесообразным, но считался наиболее рациональным в новой административной доктрине. Реально в стране сформировались 83 департамента. Каждый подразделялся на 3-9 уездов в зависимости от численности населения. Самая низшая единица – кантон – создавалась условно (в ней не было своей администрации), а только как избирательный и судебный округ.
Администрация департамента формировалась по принципу самоуправления, хотя и незавершенного, поскольку не было установившейся компетенции. Департаментский совет (в составе 36 чел.) избирался гражданами на 4 года с обновлением на 1/2 каждые два года. В выборах принимали участие активные граждане с повышенным налоговым цензом. На сессиях совета должны были решаться местные дела и контролироваться исполнение решений.
В главном совет должен был заниматься раскладкой налогов – т. е. повторял функции прежних провинциальных штатов. Совет избирал Директорию департамента из 6 членов с обновлением 1/2 в два года. Как исполнительный орган, директория занималась общим управлением, сбором налогов, административной юстицией, управлением национальными имуществами – т. е. в известном смысле наследовала функции дореволюционных интендантов.
Теоретически решения директорий были подконтрольны королю, но поскольку центральная власть не имела на местах административных агентов, сделать это практически было невозможно. Еще одним институтом была должность прокурора, который должен был выступать защитником «общественной пользы»; но юридически его полномочия и роль не были детализированы.
Администрация уезда практически повторяла департаментскую: совет из 12 членов, директория – из 4, генерал-прокурор, подчиненный департаменту. Функции и полномочия также были аналогичными.
Кардинально перестроена была система городского управления, имевшего во Франции еще средневековые корни. Законом 14 декабря 1789 г. были отменены все прежние институты, и законом 21 мая 1790 г. сформировано также единое муниципальное управление. В каждом городе избирались 1) муниципальный совет из 3-20 членов прямым голосованием на 2 года с обновлением на 1/2 ежегодно; совет был основным органом текущего управления, организации полиции и общественных работ; 2) генеральный совет из 6-40 членов (вдвое против первого) на 1 год; это был как бы представительный орган горожан, контролирующий важнейшие вопросы управления городскими имуществами и распределения налогов; 3) мэр – прямым голосованием горожан из числа членов генерального совета; ему принадлежала исполнительная власть в городе, которую он разделял с муниципальным советом, – вместе они составляли городское Бюро; 4) прокурор.
По-особому было устроено новое городское управление Парижа (на основании законов 21 мая и 27 июня 1790 г.). Его особость была связана не только с размерами столицы, но и с активной самоорганизацией парижан в первые месяцы революции. Город разделен был на 48 секций. В каждой избирались по 16 комиссаров (и еще один комиссар полиции). Собрание комиссаров считалось комитетом, который собирался раз в неделю и определял своего сменного президента. У секции была своя компетенция в общегородских делах.
Общегородское управление было представлено Генеральным советом – из 145 делегированных членов, мэром, которого избирали горожане на 2 года, и бюро в составе 16 администраторов. Кроме этого, был еще муниципальный совет, представлявший не менее 2/3 секций, а также выборные синдик и прокуроры. Все они считались администрацией коммуны города и подчинялись только королю и закону. На деле Парижская коммуна в первые революционные годы благодаря радикальной ориентации ее лидеров заняла самостоятельное положение даже в отношении Учредительного, а затем и Законодательного собраний.