Что относится к принципам эффективного контроля

Раздел 1. Контроль

Тема 1. Теоретические основы и принципы организации контроля

Цель – изучение основ и принципов организации контроля.

Оглавление

1.1. Сущность, роль и функции контроля в управлении экономикой

Понятие контроля встречается в различных научных направлениях: философии, теории управления, политике, кибернетике и т. д.

Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию цикла управления.

Большинство исследователей рассматривают контроль в качестве одной из функций управления. С этой точки зрения контроль можно рассматривать как деятельность по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.

Таким образом, контроль как функция управления – это система наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры по улучшению положения дел.

Следовательно, контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента:

1) получение необходимой информации;

2) анализ и оценку информации;

3) реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований.

Основная цель контроля состоит в объективном изучении фактического положения дел различных областей общественной и государственной жизни, в выявлении факторов и условий, которые принципиально сказываются на выполнении принятых решений и достижении поставленных целей.

Контроль может носить правовой, административный характер. Большое значение имеет технический контроль; хозяйствующие субъекты организуют экономический и общехозяйственный контроль. Особое место в системе контрольных функций занимает финансовый контроль.

Финансовый контроль означает проверку исполнения тех или иных хозяйственных решений с целью установления их законности и экономической целесообразности. Финансовый контроль предполагает постоянное действие механизма возврата к ранее принятым решениям. Он является объективной необходимостью в сфере деятельности любой экономики, будь то экономика страны или организации.

Экономика страны не может нормально функционировать и развиваться без постоянной системы финансового контроля, который используется ею в качестве основного средства обратной связи.

Функции системы финансового контроля отражаются в деятельности контрольных органов по проверке фирм, концернов, акционерных обществ и государственных организаций на предмет соблюдения нормативно-законодательных актов государства. В то же время финансовый контроль призван обеспечить на основе законности решение задач конкурентной борьбы организаций. Финансовый контроль направлен на всемерное совершенствование организации производства и повышение эффективности его работы ради роста благосостояния работников, инвесторов и государства.

К общепринятым в мире функциям государственного и муниципального финансового контроля относятся:

Государственный финансовый контроль подразделяется по субъектам: президентский контроль, контроль законодательных органов власти и местного самоуправления (Счетная палата РФ), контроль, осуществляемый Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством РФ, Центральным банком РФ и т. д.

В настоящее время число органов, имеющих право осуществлять контроль деятельности предприятий и организаций, достаточно велико. В стране действует не менее 50 только федеральных контролирующих структур, к которым следует добавить контролирующие органы и сугубо регионального уровня. Ряд контрольных функций выполняют и органы местного самоуправления.

Каждый контролирующий орган выполняет определенные функции и для этого наделен правами и обязанностями, исчерпывающий перечень которых обычно содержится в нормативном акте, регулирующем его деятельность.

Функциями государственного контроля наделены практически все федеральные органы государства, проверяющие различные направления производственной и хозяйственной деятельности.

Деятельность Счетной палаты РФ, осуществляемая на основании Федерального Закона №4-ФЗ от 11.02. 1995 г., связана с контролем использования федеральной собственности и расходования федеральных средств. Контрольным проверкам подлежат все организации и независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, органов управления, если они получают и используют средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также используют или управляют федеральной собственностью или имеют определенные льготы по налогам, предоставленные налоговыми и таможенными службами. Счетная палата РФ имеет право контролировать деятельность Центрального банка России и Правительства РФ по вопросам обслуживания и выполнения обязательств по государственному долгу, эффективности использования иностранных кредитов и займов.

Форма контроля Счетной палаты РФ выражается в организации тематических проверок и ревизий. По результатам проверки и выявленным нарушениям руководителям организаций направляются представления для принятия мер по их устранению, а в случаях хищения государственных средств дела передаются в прокуратуру.

Министерство финансов РФ осуществляет финансовый контроль на всех стадиях формирования и исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов. В соответствии с Положением «О требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (приказ МФ РФ от 25.12.2008 г. №146н) последующий государственный финансовый контроль осуществляется в виде ревизий и проверок.

Органы Федерального казначейства наряду с Министерством финансов РФ осуществляют финансовый контроль за соблюдением исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов на основании Положения «О Федеральном Казначействе» (постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703). Федеральным Казначейством ведется предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей и других участников бюджетного процесса.

Параллельно с деятельностью Министерства финансов РФ, Федеральным Казначейством и другими организациями отдельные функции контроля по формированию доходной части бюджета выполняет Федеральная налоговая служба, действующая на основании Положения «О Федеральной налоговой службе» (Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 506). Контрольные функции этой службы выражаются в виде налоговых проверок, получении объяснений налогоплательщиков, проверке и сборе данных учета, отчетности, осмотре помещений и территорий, используемых для получения дохода и других форм. Наиболее распространенной формой, безусловно, является налоговая проверка.

Контрольные функции в пределах своей компетенции осуществляют также следующие федеральные органы исполнительной власти: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная таможенная служба.

Наряду с финансовым контролем немалую роль в системе управления играет производственно-хозяйственный контроль, который выражается в проверке производства продукции, использования сырья и материалов, основных фондов и трудовых ресурсов, состояния экологии и т. д.

Общественный контроль осуществляется средствами массовой информации. При наличии законодательных актов существует возможность широкого привлечения к данному процессу различных общественных организаций, партий и отдельных граждан. Общественный контроль должен развиваться в органическом сочетании с государственным контролем и быть направлен на пресечение коррупции чиновников различного уровня.

Резюмируя можно сказать, что общие принципы контрольной деятельности представляют собой прямо закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них положения, которые определяют важнейшие свойства этой деятельности.

1.2. Виды контроля

В зависимости от вида информационного обеспечения контроля различают документальный контроль и фактический контроль.

Документальный контроль – это проверка документов. Например, в Положении о финансовом контроле в Министерстве обороны, утвержденном приказом министра обороны СССР от 19.09.1982 г. № 200, указывается, что основным методом ревизии является проверка законности и достоверности совершенных финансово-хозяйственных операций по подлинным первичным оправдательным документам за весь период, прошедший с начала проведения предыдущей ревизии, или за больший срок, установленный начальником, назначившим ревизию.

Фактический контроль предполагает проверку контролируемых объектов в натуре путем инвентаризации, осмотра материальных объектов, замера и т. д.

Данная классификация является основой деления методов контроля на документальные и фактические. Наиболее эффективно сочетание двух видов контроля, но в некоторых случаях невозможен либо фактический контроль (имущество территориально удалено или утрачено), либо документальный (например, документы утрачены при пожаре). Поэтому иногда осуществляется только один вид контроля. На выбор вида контроля может влиять оценка вероятности искажения данных, недобросовестности проверяемой организации, целесообразности и экономичности осуществления контрольного мероприятия.

Разграничение контроля на камеральный и выездной наиболее характерно для государственных органов финансового контроля.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения контрольного органа и, как правило, является документальной.

Выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемой организации и может быть как документальной, так и фактической.

В зависимости от момента совершения контролируемых операций различают следующие виды контроля:

2) текущий (оперативный);

В гл. 26 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что законодательные (представительные) органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

В зависимости от охвата операций управляемого субъекта в ходе осуществления контроля различают следующие виды контроля: тематический (частичный); комплексный (полный).

Тематические контрольные проверки – это форма текущего финансового контроля однородных хозяйственных операций, выполняемых предприятиями и организациями, например проверка использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, проверка сохранности государственной собственности. Тематические проверки имеют сходство с текущими проверками, но проводятся по более широкому кругу показателей конкретной темы с применением методов экономического анализа, вычислительной техники и привлечением специалистов различного профиля. Если в процессе текущего обследования применяются в основном методы фактического контроля, то при тематических проверках используются планово-нормативная и договорная информация, данные бухгалтерского учета, хронометражные наблюдения, проводится выборочная инвентаризация ценностей.

Комплексными, как правило, являются ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий, научно-исследовательских и научно-испытательных учреждений, других учреждений и организаций, осуществляющих операционно-производственную деятельность и состоящих на сметно-бюджетном финансировании.

Основные задачи комплексной проверки – всесторонняя проверка состояния экономики предприятий, учреждений и организаций, анализ их производственной и операционной деятельности, проверка использования производственных мощностей, осуществления мероприятий по снижению себестоимости и обеспечению высокого качества продукции, выполнения хозяйственных и финансовых планов.

Для проведения комплексной ревизии или проверки создается ревизионная группа во главе с руководящим должностным лицом. В состав группы включаются специалисты, способные глубоко проверить и дать объективную оценку производственной и финансово-хозяйственной деятельности.

В зависимости от уровня организации финансового контроля различают финансовый контроль на уровне:

В зависимости от нормативной базы осуществления контроля различают финансовый контроль, осуществляемый на основании:

В зависимости от сферы осуществления финансового контроля различают следующие его виды:

В связи с тем, что названные сферы существенно различаются, для их проверки могу создаваться специальные контрольные органы (например, соблюдение налогового законодательства Российской Федерации проверяет Федеральная налоговая служба).

В зависимости от источника финансирования различают следующие виды финансового контроля:

Средства проверяемого субъекта являются источником финансирования коммерческого финансового контроля, оплаты услуг внешних аудиторских организаций. За счет проверяемого субъекта организуется также и внутренний контроль, формой оплаты которого является оплата труда внутренних ревизоров.

Государственный контроль осуществляется, как правило, за счет средств управляющего субъекта, то есть соответствующей статьи государственного бюджета. Поскольку организации формируют доходную часть бюджета в форме уплаты налогов, фактически та же налоговая проверка косвенно финансируется за счет самих же налогоплательщиков. Но при проверке бюджетных организаций источником финансирования является управляющий субъект.

Финансовый контроль за счет третьих лиц осуществляется крайне редко. Примером может быть общественный контроль, осуществление которого ведется за счет собранных инициаторами средств.

Сочетание видов финансового контроля по разным критериям его классификации может быть различным. Например, финансовый контроль за правильностью уплаты налоговых платежей, осуществляемый государственными органами (Федеральной налоговой службой), является внешним по отношению к проверяемой организации, но проверку правильности уплаты налогов можно поручить и внутренним аудиторам (внутренний контроль).

1.3. Взаимосвязь и отличия внешнего и внутреннего контроля, внутреннего управленческого контроля и ревизии

Внутренний контроль – это внутриведомственный, внутрипроизводственный, внутриорганизационный (внутрифирменный) контроль, который обеспечивает надлежащую работу предприятия и управление им.

Внешний контроль преследует иную цель – защиту граждан, организаций, общества и государства от всевозможных негативных последствий, которые наступают в результате несоблюдения установленных правил осуществления той или иной деятельности и невыполнения субъектами общественных отношений возложенных на них обязанностей. Внешний контроль призван служить обеспечению безопасности субъектов общественных отношений, защите прав, свобод.

Внешний контроль предприятия проводят государственные контрольные организации, общественные организации и аудиторские фирмы. Общие цели внешнего государственного контроля – выявление нарушений документирования хозяйственных операций, установление законности их проведения, правильности различных отчислений и пр. Аудитор, контролер или ревизор проверяют ведение учета на предприятии в соответствии с внутренними документами, инструкциями и другими нормативными документами по ведению бухгалтерского учета, законами Российской Федерации.

Потребность в таких формах внешнего контроля, как ревизия и аудит, возникает у разных организаций в зависимости от того, как построена система их управления. Потребность в ревизиях более четко выражена в организациях, где система управления построена преимущественно структурно, т. е. ориентирована на различные комбинации линейной и функциональной подчиненности. Цель ревизии – проверка обоснованности и целесообразности действий должностных лиц приемами и методами, характерными для ревизии.

Потребность в аудиторских проверках наиболее актуальна в организациях, где работники действуют строго в соответствии с утвержденными бизнес-процессами. В настоящее время наиболее распространен аудит процесса составления бухгалтерской и налоговой отчетности.

Ревизия выявляет виновных лиц и причины неэффективных действий, нарушения законодательства. По итогам ревизии принимаются решения о мерах дисциплинарного воздействия, возможна передача дел в следственные органы. В ходе аудита проверяется соответствие процессов нормам и правилам, определенным положениями по бухгалтерскому учету, иными нормативными актами. По аудиторским заключениям, содержащим отрицательное мнение, принимаются решения об изменении процессов в учетном органе и движении первичных документов.

Внутрихозяйственный контроль ведется на каждом предприятии в соответствии с принятым уставом и целями, стоящими перед системой контроля. Внутренний контроль предупреждает злоупотребления и нарушения, снижает степень риска.

Управленческие методы контроля за деятельностью работников используются администрацией предприятия для повышения эффективности внутрихозяйственного контроля. Выявляются отклонения фактического производства продукции от запланированного бизнес-планом посредством адекватных корректирующих действий на всех уровнях управления предприятием, поэтому персонал – это важный элемент системы контроля. При внутреннем контроле необходима надежная учетная система, которая способна накапливать информацию, анализировать ее, регистрировать и предоставлять отчетность о хозяйственных операциях. В то же время система учета не должна допускать повторного счета при отражении объемов реализации и других операций.

Внутренний контроль будет более эффективным, когда применяются контрольные процедуры, используются методы и правила, разработанные администрацией для достижения целей, стоящих перед предприятием.

Внешний и внутренний контроль объединяются общей целью, заключающейся в правильном и своевременном отражении хозяйственных операций в бухгалтерском учете и отчетности, законности хозяйственных операций и их целесообразности для предприятия. Так, данные внутреннего контроля помогают руководству предприятия и иному управленческому персоналу получать оперативную информацию об отклонениях от нормальных условий совершения хозяйственных операций, а данные внешнего контроля обеспечивают руководство информацией, как о допущенных ошибках, так и о недостатках организации внутреннего контроля.

Степень взаимосвязи между внутренним и внешним контролем во многом зависит от особенностей функционирования конкретного предприятия. Так, некоторые предприятия могут вообще не подвергаться внешнему контролю, например если они не подлежат обязательному внешнему аудиту; инициативные аудиторские проверки такие предприятия не проводят и не являются участниками финансово-промышленной группы.

Внешний и внутренний виды контроля представляют собой взаимозависимые и взаимообусловленные компоненты единой системы контроля. Однако между ними имеются существенные различия.

Выводы

Экономика страны не может нормально функционировать и развиваться без постоянной системы финансового контроля, который используется ею в качестве основного средства обратной связи.

В зависимости от различных факторов различают следующие виды контроля: тематический (частичный) и комплексный (полный); камеральный и выездной; государственный и негосударственный; тематический и комплексный и т. д.

Внешний и внутренний виды контроля представляют собой взаимозависимые и взаимообусловленные компоненты единой системы контроля.

Однако между ними имеются существенные различия.

Источник

Center for Development of Competition Policy and State Order

Принципы госконтроля-2021: фундамент новой системы контрольно-надзорной деятельности

С 1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), которым установлена новая система госконтроля и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включая институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на бизнес.

Одним из ключевых положений указанного закона является систематизация и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет об основополагающих началах, правилах, которыми должны руководствоваться все субъекты системы госконтроля. Они имеют универсальный, общий и обязательный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.

Новая система принципов госконтроля

Принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава закона, состоящая из 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов.

Суть принципов и их краткое содержание отражены в таблице:

Принцип

Суть принципа

Содержание принципа

Норма права

Законность и обоснованность

Действия и решения контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц должны быть законными и обоснованными

Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от их нарушений

Предусмотрен приоритет проведения профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий

Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц

Выбираемые профилактические мероприятия, контрольные (надзорные) мероприятия, применяемые меры по пресечению или устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерны характеру нарушений, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям.

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны ограничиваться только теми мероприятиями и действиями, которые необходимы для обеспечения соблюдения обязательных требований

Установлен запрет на причинение неправомерного вреда (ущерба) контролируемым лицам, их представителям, либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении, либо их деловой репутации при организации и осуществлении контроля (надзора)

Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц

При организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольный (надзорный) орган обязан признавать, соблюдать и защищать права и свободы контролируемых и иных лиц

Недопустимость злоупотребления правом

Не допускается злоупотребление правом как со стороны контролирующих (надзорных) органов, так и со стороны контролируемых лиц, граждан и организаций

Соблюдение охраняемой законом тайны

Информация, составляющая коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну и полученная должностными лицами контрольного (надзорного) органа при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных федеральными законами

Открытость и доступность информации об организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

Деятельность контрольного (надзорного) органа по организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля является открытой, за исключением некоторых случаев

Оперативность при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

При осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольные (надзорные) мероприятия проводятся оперативно

Стоит отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Госдуму, дополнительно было упомянуто еще несколько принципов, которые не нашли отражения в принятом законе. Речь идет о принципах:

Кроме того, по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта в принятых нормах нет указания на необходимость оценки должностными лицами контрольно-надзорного органа доказательств на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств в их совокупности, руководствуясь законодательством. В процессе доработки проекта были исключены и такие положения: «Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы. Все сомнения в нарушении обязательных требований, в том числе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, толкуются в пользу контролируемого лица».

Предпосылки формирования новой системы принципов

Рассматриваемой системе принципов госконтроля предшествует действующая в настоящее время система принципов защиты прав юрлиц и ИП при проведении госконтроля (надзора), предусмотренная в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). В основу последней, в свою очередь, был положен перечень принципов, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Несмотря на то что первоначальный список принципов был существенно сокращен и видоизменен, ключевые постулаты сохранились.

Так, в текущей редакции ст. 3 Закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юрлиц, ИП при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля определены следующие:

Сравнительный анализ действующих и новых норм не дает оснований утверждать, что вышеуказанный перечень был взят за основу при формировании новой системы принципов госконтроля, поскольку большинство из принципов не были включены в Закон № 248-ФЗ. Это касается, например, презумпции добросовестности юрлиц и ИП – такой принцип не упоминается в перечне новых принципов госконтроля, хотя добросовестность контролируемых лиц, по новым правилам, подлежит оценке при определении критериев риска (в ч. 7 ст. 23 Закона № 248-ФЗ перечисляются сведения, которые необходимо учитывать при такой оценке). Но это уже не постулируется как принцип контроля, а указывается в качестве одного из элементов системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при его осуществлении.

Не нашли отражения в новой системе принципов и принципы: преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю; финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю; ответственности органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля или надзора (в контексте принципов в Законе № 248-ФЗ говорится только об их ответственности за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну). Также нет упоминания о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Очевидно, что более близкими по структуре и содержанию к принятым нормам являются положения правительственного законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Законопроект № 332053-7), который в феврале 2018 года был принят в первом чтении, а в ноябре 2019 года – отклонен. Некоторые эксперты признают, что там была выстроена более простая и логически правильная система принципов организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля. Ее преимуществами были не только указание на необходимость организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля на основе указанных в нем принципов, но и более емкая и понятная расшифровка содержания каждого из принципов.

В Законопроекте № 332053-7 система принципов была представлена принципами: законности, результативности и стратегической направленности; эффективности; пропорциональности; ответственности; недопустимости злоупотребления правом; межведомственной ответственности; объективности; независимости; компетентности; превентивной направленности; стимулирования добросовестности; разграничения полномочий; информационной открытости. Но в процессе разработки нового законопроекта, который впоследствии стал Законом № 248-ФЗ, соответствующие нормы подверглись существенной корректировке, в результате которой не только сократилось почти вдвое количество принципов госконтроля, но и были уточнены положения об их содержании. Кроме того, в отличие от изначально предлагаемой системы принципов, которым была посвящена одна статья, в Законе № 248-ФЗ ей отведена отдельная глава. Также некоторые положения сохранены, но встроены в конструкцию иных принципов – например, принцип превентивной направленности, предусматривающий в качестве приоритетных меры по устранению причин возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия по предотвращению нарушений обязательных требований, теперь заложен в содержание принципа стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований.

Еще часть положений Законопроекта № 332053-7, касающихся принципов, нашла отражение в нормах других глав Закона № 248-ФЗ. Например, в ч. 2 ст. 30 Закона № 248-ФЗ прослеживаются отголоски принципа эффективности, предписывающего органам госконтроля (надзора), органам муниципального контроля исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций. Так, в актуализированную систему показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов включены в том числе индикативные показатели видов контроля, применяемые для мониторинга контрольной (надзорной) деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.

Предложения и замечания по новой системе принципов

Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента. В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что глава 2 Закона № 248-ФЗ имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля.

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в главу 2 положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам.
Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права», – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.

Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по ст. 7 Закона № 248-ФЗ, в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

Принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представляют собой тот фундамент, на котором строится вся система государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Они должны учитываться при организации и осуществлении контроля (надзора) не только в рамках Закона № 248-ФЗ, но и при принятии других, сопутствующих ему НПА.

Несмотря на то что некоторые эксперты находят несовершенными нормы, касающиеся принципов госконтроля (надзора), указывая, например, на наличие оценочных категорий, неясность правовых конструкций и недостаточность принятых норм для решения всех выявленных на практике проблем и восполнения законодательных пробелов, значение формирования на уровне федерального законодательства единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля сложно переоценить – оно нацелено не только на развитие предпринимательства путем снижения административных барьеров, но и на установление более высокого уровня транспарентности контрольно-надзорной деятельности. При этом с учетом отложенного срока вступления в силу закона – с 1 июля 2021 года – у законодателя еще есть время внести необходимые коррективы в целях совершенствования нового правового регулирования контрольно-надзорной деятельности или учесть их при принятии НПА, конкретизирующих положения Закона № 248-ФЗ.

Источник