Что не является стадией правотворческого процесса
Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение полномочий
Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов. В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс». В теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Законодательный процесс трактуется как совокупность действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть.
Законотворчество определяют как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции. Однако многие включают в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти.
Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов.
Содержание законодательного процесса определяется как регламентированная деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.
В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов.
Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов.
В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс».
Если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс».
При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными. Главным критерием который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом.
Таким образом, в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.
Законотворческий процесс охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Что касается законодательного процесса, то он представляется как нормативно урегулированная деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию и вступлению в силу закона.
Таким образом, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.
Стадии правотворческого процесса
Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.
В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:
1. Законодательная инициатива – управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ – по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
2. Обсуждение проекта – осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения – его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.
Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.
Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.
I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
1) Принятие решения о подготовке проекта.
Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).
2) Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.
Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.
Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.
3) Подготовка первоначального текста проекта.
Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов – людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.
4) Предварительное обсуждение проекта.
Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.
Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.
5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.
Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.
II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
1) Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.
2) Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.
3) Обсуждение проекта.
4) Официальное принятие проекта.
Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2-х или 3-х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.
В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.
В РФ действует практика принятия законов в 3-х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по частям.
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.
5) Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.[21]
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования – это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.
Правотворческий процесс и его стадии
О теоретической модели правотворческого процесса. Правотворчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии в своем развитии он проходит, в отечественной теории государства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей видимости, тем, что правотворчество осуществляется различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм правотворчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворческий процесс в Российской Федерации (процесс принятия федеральных законов) и на его примере рассматривают правотворческий процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия нормативно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс правотворчества во всей его полноте, поскольку за рамками правотворчества остается деятельность, связанная с подготовкой проекта нормативно-правового акта (закона). Между тем в содержание правотворчества входят не только действия, связанные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.
Несмотря на то, что универсальной модели правотворческого процесса практически не существует, ее можно сконструировать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подобная идеальная модель правотворческого процесса уже, кстати, предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс правотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной – с его принятием и опубликованием.
Подготовительный этап правотворческого процесса. Вподготовительном этапе правотворческого процесса, который связан с подготовкой проекта нормативно-правового акта, может быть выделено четыре стадии: стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадияподготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.
Стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных работ того или иного правотворческого органа. Кроме того, применительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Решение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Решения о подготовке каких-либо проектов нормативных актов могут приниматься также общественными объединениями.
После принятия решения о подготовке проекта нормативного акта правотворческий процесс переходит в стадию подготовки (разработки) проекта нормативного акта. Подготовка проекта нормативного акта осуществляется либо самим правотворческим органом, либо другими субъектами, причем как по поручению правотворческого органа, так и по их собственной инициативе. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты. При необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.
Следующая стадия правотворческого процесса – стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта. После того как проект нормативного акта подготовлен, проводится его предварительное обсуждение. Как правило, оно происходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.
Завершает подготовительный этап правотворческого процесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта. На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.
Основной этап правотворческого процесса. Данный этап правотворческого процесса, который связан с принятием и опубликованием нормативно-правового акта, тоже может быть подразделен на четыре стадии: стадию официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта.
Основной этап правотворческого процесса фактически начинается с официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган. Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы[4]. Доработанный и утвержденный проект нормативного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворческий орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законодательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе. На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуществляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проектов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проанализировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.
В Государственной Думе Российской Федерации обсуждение проектов федеральных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Государственной Думы. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта и принимается решение: поставить законопроект на голосование или направить его на третье чтение. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.
После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставится на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию – стадию принятия нормативного акта. Коллегиальные правотворческие органы, такие как правительство, государственные комитеты и пр., принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке[5]. Более сложным является порядок принятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ).
Официальным подписанием закона или подзаконного нормативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключительную стадию – стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта, которую называют также стадией промульгации[6]. На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, поскольку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, согласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование нормативных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в газетах «Российская газета» и «Российские вести». Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.